2020年1月11日，在腾讯研究院主办的第三届“科技向善”年度论坛法律政策分论坛“良法善治—数字社会治理”上，腾讯研究院秘书长张钦坤发布了2019年全球互联网法律政策年度观察报告《数字变革与治理创新：2019年全球互联网法律政策观察》。这是腾讯研究院第四次发布年度互联网法律政策报告。
该份报告在腾讯研究院每月发布的《腾讯网络法专报》基础上，由腾讯研究院法律研究中心完成，从新兴技术、数字平台、国际治理等维度对2019年国内外数字社会治理和互联网法律政策进行了趋势洞察并提出展望，同时针对网络平台治理、数据治理、网络版权、数字竞争、未成年人网络保护、互联网金融、人工智能、治理、区块链治理、法律科技等九个热点专题进行了分析及展望。在互联网发展50年迎来转折点之际，需要建立健全数字社会治理，创新治理理念和方式，推动科技向善。
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本篇为报告的趋势概述部分——“互联网五十年转折点，共塑数字社会治理新格局”，作者为：张钦坤、曹建峰、蔡雄山。后续各专题文章将在腾讯研究院公众号陆续推送。
（一）背景：互联网发展迎来分水岭，数字社会治理日益重要
2019年是世界互联网诞生50周年，是中国全功能接入互联网25周年。短短几十年间，巨大的、互联互通的全球网络连接了逾半数全球人口（58.8%），以前所未有的速度和规模深刻改变了经济、社会、生活、政治的方方面面。如今，我们已经步入数字社会，泛在连接、泛在智能、泛在交互等发展趋势打破了物理世界和数字世界长久以来的边界；不断涌现的各类数字平台持续重构经济社会及个人生活；人工智能（AI）、大数据、区块链、物联网（IoT）、虚拟现实、脑机接口等新兴数字技术集群持续推动互联网边界快速扩张，带来经济增长、企业和政府效率提升、个人便利性、社会可持续等巨大的经济和社会效益。互联网新技术也在持续引领我国经济社会创新发展，我国以超8.5亿网民规模成为全球最大互联网市场，数字经济已经占据GDP的三分之一。
2019年可能也是互联网监管从松到严的转折年，“挑战”是绕不过去的关键词，包括来自新技术的挑战、来自数字平台的挑战、来自国际治理的挑战等等。在诸多挑战之下，各界呼吁创新互联网治理模式，积极应对数字技术所带来的新型法律、伦理和社会影响。惟其如此，才能保障数据经济和社会健康可持续发展，才能确保互联网的未来是向上向善的。更进一步，在国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下，互联网和数字社会治理已经成国家治理体系中不可或缺的组成部分。希冀对2019年全球互联网法律政策趋势的洞察，能够为构建科学合理、包容审慎、敏捷灵活的数字社会治理体系提供有益借鉴。
（二）新兴技术维度：新技术应用及其影响成互联网治理的重点
在互联网人口红利逐步见顶的存量竞争背景下，人工智能、物联网、区块链、5G等新技术成为了互联网持续创新和边界扩张的新引擎，也引发了政府监管的持续关注。总体而言，各国都希望抓住新一轮科技革命的机遇，因此纷纷出台了人工智能等领域的顶层设计，以占领未来全球竞争的要塞。在此背景下，各国并未贸然突进地对新技术进行强监管。具体而言，各国对新技术应用及其影响的关切主要体现在以下三个方面。
（1）人工智能与经济社会的深度融合，在提高效率、带来效益的同时，也持续引发隐私、公平、责任、安全、应用边界等诸多争议，使得AI伦理与治理成为国际社会核心关切。个性化推荐等算法自动化决策、人脸识别、深度伪造（deepfake）、AI医疗、无人驾驶（自动驾驶）等是监管的重点，中美欧等各国已在制定AI伦理准则及细分领域立法，推进人工智能治理，但在具体的政策路径选择上存在重大差异，如欧盟更侧重伦理和监管；美国则采取了轻监管、促创新的路径，更侧重标准、指南等敏捷灵活的治理方式。
（2）新技术带来知识产权新问题，人工智能创作日趋精细化发展，却面临着版权保护真空。美欧已将AI知识产权规则制定提上日程，以便适应人工智能对知识产品生产方式的持续变革。如WIPO[1]、美国USPTO[2]等已在就人工智能的知识产权影响向公众征求意见，未来将制定指南等，表明美国开始积极推动AI知识产权政策的重大立场转变。
（3）新技术带来网络安全新问题。一方面物联网和智能网联汽车的安全、隐私等问题受到关注，国外已在推进制定相关立法；另一方面人工智能可被用于网络攻击和网络犯罪，如利用深度学习等AI技术制作深度伪造的音视频内容来从事各种欺骗和欺诈活动，美国已针对深度伪造提出多个立法。此外还有其他新问题，如区块链带来的监管挑战，基因编辑、无人驾驶、脑机接口等带来的伦理争议。
可以预见，随着技术快速发展迭代和互联网应用边界持续扩张，全球各国将日益重视新技术、新应用、新业务的监管和治理，平衡风险防范与发展诉求，确保技术向上向善发展是根本追求。
（三）数字平台维度：平台治理日益复杂多元并与数据、内容等相互交织
互联网平台在数字经济和数字社会中发挥着中枢性的作用，从消费到公共服务再到生产，已经渗透到了各行各业，使得平台治理不断复杂化。全球来看，平台治理已经成为互联网治理的核心，2019年主要呈现以下三个趋势。
（1）平台民事责任限制规则出现新变化，综合性平台责任体系已经建立。网络版权等领域的避风港规则和平台责任豁免规则一直以来都是互联网平台创新发展的重要保障，2019年出现新变化。一是欧盟版权法改革成果对版权避风港规则的扬弃。《单一数字市场版权指令》规定，满足条件的在线内容分享平台（主要指YouTube等视频分享平台）不再享受避风港规则提供的庇护（即被动地遵守通知-删除程序），而应主动履行授权寻求、版权过滤等义务，采取措施阻止侵权内容，显示出加强特定平台的版权责任的趋势。[3]二是我国司法和立法对通知-删除程序的完善。我国法院在阿里云案和微信小程序案中发展了通知-删除规则（通知-必要措施规则），结合这些新型平台的特殊性认为“转通知”作为“必要措施”具有合理性，而非一律采取“删除”措施。这是对产业互联网发展中的平台责任新问题的积极回应，正在制定中的民法典侵权责任编也予以采纳，立法与司法形成良性互动。三是美国对CDA法案中230条款的争议。随着算法推荐、假新闻、政治广告与选举干预等争议的持续发酵，美国已出现对《通信规范法》（CDA）230条款进行革新的呼声，230条款作为互联网企业的“免死金牌”确保了美国硅谷作为全球互联网创新中心的领先地位，如今因为新问题的出现而面临必要性、合理性的质疑。此外，涵盖民事、行政、刑事责任的综合性平台责任体系已经建立，尤其是平台刑事责任在2019年受到重视，各国开始强化平台刑事责任制度，我国《关于办理非法利用信息网络、帮助信息网络犯罪活动等刑事案件适用法律若干问题的解释》进一步明确了不履行信息网络安全管理义务等平台犯罪的适用标准。
（2）平台竞争转向数据获取与利用，竞争规则逐步得到确立。在人工智能时代，数据所蕴藏的巨大价值进一步彰显，争夺数据由此成为了平台竞争的焦点，数据保护规则亟待建立。网络爬虫涉嫌违法违规的事件频频发生，同花顺诉灯塔公司、新浪微博诉饭友、抖音诉刷宝等案件，在之前诸多判例的基础上进一步明确了未经授权获取、抓取、使用数据的不正当性和实质替代、正当商业利益等判断标准。欧盟版权法改革成果中关于文本与数据挖掘的合理使用制度，区分公共利益目的和商业利益目的，认为后者必须尊重权利人的意志，给网络爬虫的合法性划定了边界。日本已于2018年修订了反不正当竞争法，引入了“不正当获取、使用数据等行为”，旨在加强数据保护。此外，欧盟、WIPO、美国USPTO、德国等已在考虑针对数据（data）设立新型权利或进行特殊保护的可能性[4]，未来对数据的保护将成为平台治理的重中之重。
（3）新技术增加了平台治理的复杂性。一方面，算法推荐等技术方式与社交媒体的结合，导致了假新闻的泛滥，甚至对欧美的政治选举产生了影响。假新闻、仇恨言论、政治广告等内容监管已成全球共同关切，各界也在呼吁对算法推荐等AI自动化决策的应用进行规制。欧盟一直保持高压态势，出台了一系列监管措施[5]，还将制定《数字服务法案》（Digital Services Act），拟针对在线平台设定新的责任规则。此外，2019年英国、新加坡、澳大利亚、法国、俄罗斯等都制定了相关法案。[6]另一方面，伴随AI技术发展而来的深度伪造和合成媒体给网络内容的真实性带来挑战，美国等采取了源头治理的方式，要求制作者、上传者对深度伪造和合成内容进行标注、标记，并鼓励而非强制行业开发、部署鉴伪技术。2019年我国也有多个立法涉及算法推荐、深度伪造等问题，导致平台责任出现新变化。
（四）国际治理维度：数字经济领域的制度规则博弈加剧
如今，数字技术和数字经济成为了全球竞争的重心。各国除了在人才、技术、产业等硬核领域争夺制高点之外，更加注重在制度规则层面为自己创造竞争优势。因此，我们在互联网和数字经济领域面临着日趋复杂、多变、不稳定的国际形势。可以预见，数字经济治理领域的国际竞争将日益凸显，影响着互联网的未来。
（1）欧盟加速推进统一的互联网监管标准和模式，制衡美国等国际互联网产业力量，并希冀影响全球互联网治理。为了抓住数字时代的机遇并增强欧盟在数字经济领域的国际竞争力，欧盟选择通过革新法律和监管政策来打造一个繁荣发展的“单一数字市场”（DSM）。从已出台的GDPR中的“长臂管辖”、被遗忘权、数据可携权和版权法改革法案中的链接税、过滤义务，到持续进行中的数字税、人工智能治理和针对美国大型互联网平台的反垄断调查，再到规划中的数字服务法案，这些立法和监管措施背后体现出欧盟发展状况、国际竞争形势等多元考虑。欧盟希望“互联网惠及所有人而非个别公司”，其立法和监管针对美国大型互联网企业的意图较为明显。
（2）数字税和数据自由流动成全球数字经济治理的核心议题，各国仍难达成共识。数字税方面，互联网和数字经济发展薄弱的欧盟，是数字税[7]的强有力推动者。欧盟及英国、西班牙等成员国已提出数字税相关提案，法国则率先通过了数字服务税（digital services tax）。此外，欧盟也在积极推动OECD、G20采纳数字税计划，以此推动全球数字经济治理。在各国数字经济发展不均衡的背景下，欧盟强推数字税意在制衡美国大型互联网企业在欧盟境内的经营活动，从而维护欧盟自身在数字经济领域的利益和安全。数据跨境流动方面，欧盟通过双边协议方式推动建立安全可信的数据流动圈，如已与日本达成协议，建立世界最大的、安全的数据流动区域。G20大阪峰会则彰显了各国在数据流动上的分歧，美国等数字经济发展处于领先的国家关心能否实现数据自由流动和全球数字贸易；发展中国家基于自身发展考量倾向于不支持跨境数据流动、电子传输免征关税等倡议；欧盟、印度等则更加关注数据保护和数据本地化，并且欧盟以GDPR为筹码（如管辖范围和跨境流动）来影响国际个人信息保护规则的制定。
（3）网络空间国际治理方面，双边与多边的治理规则不断增多。例如，在2019年的七国集团（G7）峰会上，七国集团试图针对社交网络服务等数字服务领域制定相应的消费者保护措施。2019年9月，美国等27个国家发布了网络空间负责任国家行为问题的联合声明；同年10月，美国政府与英国政府首次正式就执法部门电子数据的跨境获取达成协议，美国《澄清域外合法使用数据法案》即“云法案”取得历史性海外推进。上述事件表明网络空间国际格局正在不断演化，双边、多边探索有增无减。
（五）展望：建立健全数字社会治理，推动科技向善
过去25年互联网在我国的发展，创造了一个繁荣的互联网市场，相关的创新创业层出不穷，但我们必须认识到，我国在核心技术等方面与发达国家相比尚存较大差距。我国经济社会发展和国际竞争力打造还需依靠互联网科技这一新引擎、新动能。因此，在互联网监管和数字社会治理方面，我们需要更多考虑技术创新和产业发展的诉求，构建多层次的治理体系，而不单单是依靠立法和监管，诸如标准、自律规范、最佳实践做法、技术指南、伦理框架、数字素养、伦理教育等都将发挥越来越重要的作用，且更能适应技术快速迭代、应用日新月异、产业融合发展等特征。提出以下六点建议。
（1）我国需要积极参与数字经济和前沿科技等领域的国际治理和规则制定，加强数字合作。数字税、数据跨境流动、全球数字贸易、AI伦理、隐私保护等国际性话题，事关数字经济的全球发展，我国有必要积极参与，加强双边、多边的数字合作，输出理念和制度规则，增强话语权。此外，推动在联合国框架内推进互联网治理改革进程的深化，扩大在ICANN等传统互联网治理机构的影响力和话语权。
（2）我国的互联网立法和监管需要更多考虑国际竞争视角，为国内企业参与国际竞争提供更好保护。欧盟、美国等国外立法一般都是为了保护自身技术和产业发展，欧盟在“单一数字市场”战略之下的一系列立法和监管措施的初衷都是如此，且背后具有复杂的政治经济动因，我们应客观、理性、辩证看待，避免机械借鉴和片面移植。此外，国内立法一方面需要鼓励、促进技术的经济和社会价值的最大发挥，另一方面需要避免产生阻碍、延缓技术创新和产业发展的不利效果，以免削弱我国的科技和产业竞争实力。在日趋激烈的国际竞争形势下更好地保护国内企业是应有之意。
（3）针对新技术、新应用、新业务等出台先行先试政策和立法，探索前瞻性规则。目前，国家支持在AI、自动驾驶、5G、大数据等前沿科技领域建立发展试验区和发展示范区，AI与实体经济深度融合是国家重要布局，这些领域的先行先试和应用落地往往需要突破既有的法律和监管壁垒，此时探索制定前瞻性规则就变得尤为重要。
（4）持续探索多元共治的平台治理模式。网络平台是数字社会的中枢，在共建共治共享的数字社会治理制度中，平台可以发挥应有作用，而这需要找到政府治理和平台治理目标的结合点。此外，在平台跨界、多元、融合发展趋势下，平台治理需要坚持多元共治的原则、行为决定责任的思路，使平台治理成为国家治理体系和治理能力现代化的助推器。
（5）建立健全数据政策。在当前的数字经济背景下，数据政策是多维度的，涉及隐私和个人信息保护、政府公共数据开放与共享、商业数据保护、数据相关犯罪打击等诸多层面，需要统筹推进。例如，个人信息保护需要合理平衡各方利益和诉求，避免像GDPR一样过度偏离产业实际，阻碍竞争和创新；商业数据保护需要明确网络爬虫、数据获取与使用等行为的合法边界，保障数字经济健康有序发展；针对数据相关的新型权益保护机制积极探索前瞻性规则，为数字经济、人工智能等领域的创新发展和国际竞争力培育奠定制度土壤。
（6）进一步发挥技术在数字社会治理中的重要作用。“科技支撑”是社会治理体系的重要组成部分，在数字社会治理中也能发挥重要作用。在“监管规则+平台规则+技术规则”的三重互联网治理方式中，技术规则将发挥越来越重要的作用。例如，人工智能的应用能够识别、移除非法内容，过滤侵权内容，打击金融犯罪等等；互联网法院、智慧法院（如移动微法院平台）、在线纠纷解决机制（ODR）、区块链存证等互联网司法创新实现数字社会中纠纷的高效率、智能化解决；“互联网+监管”和监管科技实现智能化、自动化监管与合规。
参考资料
[1]参见https://www.wipo.int/pressroom/en/articles/2019/article_0017.html
[2]参见https://www.federalregister.gov/documents/2019/10/30/2019-23638/request-for-comments-on-intellectual-property-protection-for-artificial-intelligence-innovation
[3]参见司晓、曹建峰：《欧盟版权法改革中的大数据与人工智能问题研究》，https://mp.weixin.qq.com/s/ADqDw8TjKc7LNak8t3nlDQ
[4]例如，欧盟已提出针对“非个人数据”建立“数据产权”制度，德国数据伦理委员会针对数据和算法的建议提出，数据活动的各方（包括网络平台）基于其贡献可享有对数据生成和利用的参与、共同决定等数据权利，旨在加强对平台数据的法律保护。
[5] 2016年以来，欧盟持续加强在线内容治理，要求大型在线平台在24小时内审查（并移除）违法内容，确保政治广告透明性，阐明算法机制并允许第三方验证。
[6] 2019年4月，英国议会发布了《在线伤害白皮书》（Online Harms White Paper）；2019年5月，新加坡制定了《在线虚假和操纵防止法》（Protection from OnlineFalsehoods and Manipulation Bill）；2019年4月，澳大利亚制定了关于“分享极端暴力内容”的《刑法修正案》；2019年7月，法国国民议会通过了旨在打击在线仇恨言论的法律草案；2019年3月，俄罗斯立法机构通过的一部新法案将传播“假新闻”的行为规定为犯罪。
[7]数字税又称GAFA税，即针对Google、Apple、Facebook、Amazon等跨国互联网公司的在线广告、用户数据交易、数字平台等三类服务的营收征税。