为推动“一网统管”从“以建为主”转向长效运营，强化顶层设计、推动“三融五跨”场景建设和体制机制改革、激发数据要素价值、推广应用新技术“五位一体”总体布局，将成为各地提升智慧城市建设成效、实现长效运营的必然选择。

一、前言

当前中国的智慧城市建设仍然处于初级阶段，多数地方政府只管建设不管运营，多数地方的数据仍未打通，智慧城市“不太智慧”，亟需探索智慧城市的长效运营机制。而“一网统管”是当前新型智慧城市建设工作的核心组成部分。

本文将基于“一网统管”建设的典型案例，结合地方实践，系统总结当前各地区“一网统管”建设的典型模式， 最后给出新型智慧城市长效运营机制的建设建议。

二、新型智慧城市及“一网统管”的内涵

新型智慧城市的概念是基于我国国情而提出的智慧城市概念的中国化表述。建设新型智慧城市是在现代信息社会条件下，基于城市经济、社会发展的现实需求，以提升人民群众的幸福感和满意度为核心，为实现城市发展方式的智慧化而开展的改革创新系统工程。新型智慧城市是落实国家新型城镇化战略规划、富有中国特色、贯彻创新发展模式的智慧城市。建设新型智慧城市的核心是以人为本，本质是改革创新。

随着新型智慧城市建设的逐步深入， 城市治理的核心课题渐渐从如何更好地管理城市发展到如何用数据更好地治理城市。当前的城市治理离不开“数”与“ 智” 这两种能力的运用。十九届四中全会强调，推进国家治理体系和治理能力现代化，是全党的一项重大战略任务。国家“十四五” 规划也明确提出推进新型城市建设，提高城市智能化水平，对城市运行实行“一网统管”。

城市运行“一网统管”是指通过建设、架构和联通与城市运行管理、突发事件应急处置相关的各类城市运行系统，建成“城市大脑”，并对海量城市运行数据进行采集、汇聚、分析、研判和应用， 从而实现城市运行“一屏观天下、一网管全城”目标的技术治理模式。作为“一网统管” 的核心部分， 当前城市运行管理中心的建设也是百花齐放。仅以广东省为例，全省 21 个地市和 72 个县（市、区） 中，有 55 个地区建设了城市运行管理中心，成为各地政府部门的指挥调度中枢。

三、“一网统管”的建设现状

多个数字经济发达省份先行先试， 将“一网统管”当作推进新型城市建设、实现治理能力现代化的核心工程， 积极探索具有中国特色和地方特色的创新治理路径，构建共建、共治、共享的治理新模式。

1.上海模式：精细化管理“一网统管”

上海是全国城市精细化管理的样板， 在推进数字化方面展开了多方面探索。

当前，上海以“一网统管”建设为核心， 统一系统标准、统一数据标准、统一管理手段，实现了“城市运行一张图”， 推进城市精细化管理向纵深发展。上海“ 一网统管” 建设坚持市区协同、分工负责的原则，由上海市政府牵头组织， 统筹协调各区推进落实。先行试点的徐汇区基于智慧网格化管理平台构建了“一梁四柱”的架构，“一梁”是指徐汇的“城市云脑”，由海量汇聚的“智脑”和具有网格智能力量的“人脑”组成，“智脑” 和“人脑”协同运行，赋能“大平安”、“大建管”、“大市场”、“大民生” 四大领域的精细化管理，在“一网统管” 的基础上创造性地探索实践“一网通治”， 形成了城市精细化管理的“上海模式”， 成为示范标杆。

2.北京模式：“大数据”服务城市“大管理”

为破解新形势下的城市管理难题，北京市政府通过发展大数据技术助力城市精细化管理，打造城市治理新模式。在政府治理、城市管理、公共服务、产业转型升级等四大方面建设创新应用工程， 提升城市管理现代化水平。

北京市利用大数据技术归集经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、环保等领域的业务和数据， 利用数据模型对数据抽取和管理密度进行关联分析， 聚焦城市管理的堵点和难点，对症下药， 打通城市运行管理“最后一公里”。北京市还按照“五个统一”的原则，部署建设市、区、镇三级平台，实现全市治理“一张网”。

3．杭州模式：城市大脑模式

2016 年，杭州聚焦交通“治堵”， 首先提出建设城市大脑，在汇聚交通大数据的基础上，逐步融合政务、社会数据资源， 以数据驱动城市治理能力现代化。杭州城市大脑通过对数据进行汇聚处理，运用人工智能技术提升了“大脑” 的思维决策能力，使城市治理更加“聪明”。同时，杭州以城市网格治理模式为基础， 把社区智慧管理平台打造为社区“微脑”，形成城市“大脑”与社区“微脑” 协同治理的模式， 推动城市现代化治理协同高效发展。

4．广东模式：省域治理“一网统管”

2021 年，广东省提出以结果为导向， 以数据资源开发利用为主线，打造跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的省域治理“一网统管”。广东省省级治理“一网统管”中的“一网”，是指数字政府的云、网络、大数据中心、公共支撑平台和感知系统的集成，“统管” 是指充分依托“一张网”的基本能力， 围绕经济调控、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等政府五项主要职能，优化管理制度和管理流程，构建横向到边、纵向到末端、全闭环数字治理模式，实现全省“一网感知形势、一网看全局、一网决策指挥、一网协同共治”。

四、“一网统管”的建设建议

为推动“一网统管”从“以建为主”转向长效运营，强化顶层设计、推动“三融五跨” 场景建设和体制机制改革、激发数据要素价值、推广应用新技术“五位一体” 总体布局， 将成为各地提升智慧城市建设成效、实现长效运营的必然选择。

（一）强化顶层设计是基础

长期以来，由于缺乏“顶层设计”， 各地的智慧城市建设规划五花八门、部分关键内容欠缺，导致部门壁垒、信息孤岛、重复建设等问题层出不穷。

“一网统管”的建设需要统筹需求， 强化顶层设计。充分考虑上下级“一网统管”的建设痛点、建设政策、建设现状和建设需求， 结合城市数字经济发展所处阶段和城市建设发展规划， 分析研判“一网统管”建设需求。通过科学推进“一网统管”顶层设计，以实际需求为牵引，选择适合本地发展的建设路径， 避免盲目投资。

（二）“三融五跨”场景建设驱动是关键

多地“一网统管”或者城市大脑建设初步实现了可感和可视，但是并没有被真正用起来。要实现可管和可治，就必须建设“三融五跨”场景应用。“三融五跨”即技术融合、业务融合、数据融合， 实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。

只有实现场景化的跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的多业务协调， 才能将“一网统管”真正地用起来。只有将场景与数据进行充分的融合， 才能最大限度地释放数据的价值。“三融五跨” 的场景建设需要多个部门一起努力，甚至是多个系统合力来做。要想真正实现

可管和可治，就要跳出单一部门的局限， 推进“三融五跨”场景建设和综合创新， 实现流程再造、协同治理和全流程闭环处置。

（三）体制机制改革是保障

为指导“一网统管”的建设和运营， 多地进行了体制机制的改革。

上海成立城市运行综合管理中心，整合了原有的监督指挥中心、热线受理中心、联勤联动中心、应急指挥中心和运行监控中心的职能，形成了“市级城运中心 + 区指挥中心 + 镇街基层治理分中心”的多级城市治理体系。

广东按照“政企合作、管运分离”的总体原则，形成了“统一领导、统筹管理、专业运营”的“一网统管”改革建设管理模式。各级主要领导负责“一网统管” 改革建设的宏观指导、统筹规划、跨部门协调和统一部署。各级政数局统筹协调各职能部门的信息化项目管理， 统筹数据的采集、分类、管理、分析和应用工作。同时设立各级“一网统管”建设运营中心，开展各级“一网统管”项目的建设和运营工作。

（四）数据要素是根本

2020 年 3 月，党中央、国务院印发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》， 数据被正式列为五大生产要素之一。运用数据促进治理水平现代化，已成为各级政府部门的普遍共识。当前数据对政府应用的支撑仍有不足，数据利用水平亟待提高。按照“整体设计、管运分离”的原则，推动数据创新场景应用， 建设常态化的数据运营机制，加强数据汇聚、更新、共享，有效促进政府各部门之间的信息共享，以支撑政府的业务决策分析和“三融五跨” 场景建设，释放数据利用价值。

（五）新技术的应用是前提

“一网统管”的建设，离不开云计算、大数据、人工智能、区块链、物联网等新技术的加持。云计算技术提供安全、稳定、可靠、按需、可弹性扩展的计算资源能力。大数据技术可有效整合各领域的信息资源和数据库，为政府决策提供重要的参考数据。人工智能技术可提供智能感知发现能力，让城市的“人、物、动、态”实时动态呈现。区块链技术可利用其去中心化、不可篡改、透明性和公开性的特点来保证政府数据的可信性和安全性。物联网技术可提供人、机、物的泛在感知能力，提升社会管理、公共服务的智能化水平。

五、结语

“十四五”期间，新型智慧城市建设在新基建的加持下，将从“空中楼阁” 逐渐向实际应用转化， 开创智慧城市发展新阶段。通过有效推进“一网统管” 的建设， 将为新型智慧城市的长效运营提供有力保障。（文︱ 华进 马建威 朱伟 中国电子云）