经济治理的核心是推动资本优化配置 , 实现社会化大生产下的供求平衡，最大化创造公共价值。数字经济治理也不例外，也要实现数字技术与社会需求、经济发展、政府治理的供求平衡，更好的服务公共价值创造。本文从价值、支持和能力三个维度讲解数字经济发展道路。
《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》提出，打造数字经济新优势。数字化是信息社会的一场全方位、系统性、协同式变革，其变革不仅体现为技术应用层面的革新，同时也体现在经济形态的变革，即催生了数字经济。数字经济能否健康发展，成为当前和今后理论研究、发展实践所关注的重点。经济治理的核心是推动资本优化配置 , 实现社会化大生产下的供求平衡，最大化创造公共价值。数字经济治理也不例外， 也要实现数字技术与社会需求、经济发展、政府治理的供求平衡，更好的服务公共价值创造。
公共价值创造的核心思想是穆尔提出的战略三角模型， 该模型主要包括三个相互关联的维度——价值、支持和能力。战略三角模型对于分析数字经济的理论和实践问题具有重要的意义，新技术的不断涌现使经济形态处于新的动态变化中， 这种变化会给公共价值带来新的寓意。
从某种程度上说，发展数字经济也是数字化背景下主动应对变化从而创造更多公共价值的一种战略调整。其中，价值主要指发展数字经济的目标， 支持主要指发展数字经济的社会环境和政策环境， 能力主要指应该通过何种途径更好的达成目标。本文试图通过三角模型来构建数字经济发展的路径。
一、价值维度：通过数字技术与传统经济深度融合催生新业态新优势
数字技术作用于经济，最终目的是推动经济高质量发展，让经济更有效率， 让资源配置更合理。具体来说，一方面要推进数字产业化规模扩大，通过科技创新，不断涌现应用的新业态新模式。另一方面要通过数字技术与实体经济深度融合，提升实体经济的核心竞争力。特别是要利用数字技术对实体经济进行全方位、全链条的改造，赋能全产业链协同和跨领域融合， 赋能传统产业转型升级，促进经济生产力和全要素生产力的提高，防止经济“脱实向虚”和促进经济高质量发展。但目前我们还存在数字赋能主体实力不强、数字赋能客体动力不足、数字赋能原创能力不高、数字赋能传导机制不畅和数字赋能渗透程度不深等问题，必须着力破解。
（一）着力推动数字技术与实体经济深度融合
一是强化数字赋能产业转型升级和实体经济高质量的发展作用，拓展数字赋能领域，提升数字赋能效益。打造丰富优质的数据平台、开放高能的算力平台和先进适用的算法平台， 筑牢赋能之基。要以工业 APP 加快推动产业数字化转型高质量发展，提升数字经济发展指数和数字经济规模。充分发挥工业互联网平台全要素、全产业链、全价值链的链接优势，实现更大范围的资源配置、更高效率的协作分工。建立更多推动企业降本增效的工业 APP，以政府购买服务方式建立工业 APP 池，完善数字化生态体系，实现产业核心关键共性技术共建共享。
二是加快金融业利用数字技术推动数字金融、普惠金融更好的服务实体经济。运用物联网、遥感技术，掌握企业生产经营全链条“数字足迹”，提高信贷融资可得性、普惠性、渗透性。深挖数据价值，激活产业转型升级内生动力。发挥数字人民币结算率高、隐私保护性强的优势，推动社会生活、生产方式的数字化转型， 以数字金融更好服务实体经济。利用区块链技术探索数字经济模式创新，打造便捷高效、公平竞争、稳定透明的一流营商环境，为推进供给侧结构性改革、实现各行业供需有效对接提供服务。
三是进一步完善中小企业数字化生态体系， 建立更齐全的产业联盟和共享数据库。以产业链、供应链、创新链、价值链构建更广泛的数据“朋友圈”， 营造更安全可靠的中小企业数字经济网络体系。使云计算、物联网和人工智能等数字技术成为驱动实体经济内涵式发展的关键动力。
四是创造更多数字技术与实体经济链接的应用场景，释放数字技术应用效能。以深化政务数据与社会数据融合应用、建设数字经济产业链为重点，推动数字技术与各产业深度融合。完善数字经济知识产权交易机制。例如数字经济业态也可助力健康养老、健康金融、健康保险发展，使医疗、健康、保险、康复、养老、科研交叉融合，形成数字健康产业链、数据链、价值链，推动健康中国建设。聚焦养老、托育、家政等就业潜力大的生活服务业，支持发展共享用工、就业保障平台， 为灵活就业者提供就业和社保线上服务。
（二）推动工业互联网驱动制造业企业数字化升级
目前我国工业互联网的核心技术能力和生态掌控能力与发达国家相比还有相当差距，主要表现在制造业企业对工业互联网平台的运用能力还比较薄弱、产业链上下游缺少有效的协同等。
一是支持组建技术开发联盟聚焦关键环节攻关。要发挥我们聚集优质资源办大事的体制优势， 出台政策充分激励工业互联网领域的民营制造业头部企业发挥引领作用，聚集高校、研究机构等众多优质资源，组建集政、产、学、研、资、用、中介为一体的技术开发联盟，瞄准工业互联网边缘接入、应用发展、专业化平台建设等关键技术和重要设备进行联合攻关，对特定场景进行深度分析挖掘，优化设备、设计、生产、经营等环节， 加快产业生态链的建设和完善。
二是聚焦平台建设。重点引导和支持
对国内工业制造过程熟悉的民营工业互联网头部企业牵头， 主导承担工业互联网行业解决方案的平台建设，创建典型行业工业互联网解决方案应用案例，加强标准示范引领作用。
三是发挥集群作用，以“头雁效应” 激活“群雁活动”。引导和支持制造型企业加大数字化研发投入， 支持鼓励各细分制造业行业头部企业上云、上平台， 为产业集群上中下游、大中小企业建样板、树典型，推动工业互联网行业解决方案的规模化应用落地，以行业聚合应用，以区域整合产业，形成产业链整体数字化的规模效应和网络效应。
（三）加强关键核心技术攻关，打造自主可控产业链供应链
俄乌冲突爆发后，甲骨文、英特尔、西门子、ABB 等公司暂停了在俄罗斯的业务， 这些业务就包括工业软件和工业控制系统。这表明，一道“数字铁幕”已徐徐降落。当前我国产业链供应链整体并不处在全球价值链的中高端水平。特别是近年来美国采取极限施压断供等手段，我国高技术产业链供应链不稳、不安全风险更加凸显。
一是做好工业互联网行业应用关键核心技术产品生态链建设的顶层设计。要紧扣市场需求建立“国家队”，做好工业互联网行业应用关键核心技术产品攻关和生态链建设的顶层设计， 部署关键技术攻关、应用示范和产业化的支撑项目，强化以应用为导向的前瞻性、颠覆性技术战略布局。整合产业链上有限的优质资源， 优选参与攻关的单位和人员，明确各自的攻关目标，细化满足全方位无缝连接的标准要求。在重点攻关领域，把“卡脖子”技术攻关与科研管理体制改革、综合性教育体制改革、知识产权制度改革等全面结合起来， 打通制度梗阻，系统推进各重点领域和环节改革，全力打造创新态体系。
二是建立维护产业链供应链安全的宏观管理机制。推动产业链供应链安全保障的规制、标准与国际高标准规制相衔接，优化产业生产力重大布局调整， 实现产业链供应链的内循环部署。依托我国优势环节和领域， 推动形成供应链上下游高度依存、紧密协作的关系，构建合则两利、分则两伤的关联性。
三是培育一批具有生态主导力的产业链链主企业， 引领产业链向价值链高端攀升。着力完善链主企业与中小企业互动发展机制，引导专精特新企业、国家高新技术企业以产业链为纽带， 向链主企业集聚， 发挥链主企业协作引领作用、产品辐射能力、技术溢出效应，及在知识输出和营销网络等方面的核心作用，带动更多中小企业朝规模化、集群化、专业化、高端化方向发展。
二、支持维度：通过优化数字经济发展外部环境培育良好发展生态
数字经济是一种新的经济形态，其经济的属性决定了原有经济治理模式和手段对其同样有作用， 但其新形态的属性又决定了必须有新的治理举措作用其上， 才能更好的适应数字经济发展。但从现实来看， 我们数字经济发展的政策环境还不够友好，不能很好的适应数字经济的特点。比如，尚未建立针对数据这一新型生产要素的交易、流通、分配等机制， 数据治理还停留在研究和实践的初始阶段；尚未建立健全适应数字经济的监管政策和营商环境，在政策上还是旧瓶装新酒，针对数字经济发展的政策体系还不完备。
（一）加快推动建立数据要素治理体系
一是建立健全数据要素交易平台监管体系。要明确国家和地方层面的监管主体、职责和内容，守住安全底线，规范数据所有方、使用方、经营方的安全主体责任，确保数据流通使用安全。平台企业要落实主体责任，依据国家相关法律法规、标准规范，建立交易合规、数据安全、信用承诺等工作机制和管理制度，形成企业侧自律自治机制。
二是加强数据要素交易平台统筹布局。一方面从“双循环”、区域发展等国家战略出发，综合考虑东中西、南北发展不平衡不充分问题，以及数据要素供需情况，加强国家层面布局，促进形成数据质量好、交易量大、活跃度高的区域级交易平台。另一方面是建立数据要素交易平台的设立标准，在平台设立的资金、人员、交易规则、组织形式和管理制度上规定相应的审批要求，防止平台重复建设和无序增长。
三是规范数据要素交易平台内部治理体系。出台相关文件，规范数据要素交易平台内部治理体系。鼓励平台建立规范的公司制法人治理结构。要求平台在保障组织和撮合交易的基础核心职能基础上，对自营数据业务设置隔离，明晰营利性和公益性边界，防止利益冲突。监督参与交易的企业满足合规公证、安全审计、算法审查、监测预警等要求， 促进数据要素安全可信流通。
（二）创新数字经济市场监管体系
一是完善数字经济监管规则。要加快完善市场竞争规则， 抓紧出台强化数字经济监管的指导意见，推动《反垄断法》修订，完成《公平竞争审查实施细则》修订。尽快出台《网络交易监督管理办法》，完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等有关数字经济方面的监管规则。
二是强化数字经济监管执法。要适应数字经济对市场供给和需求结构的影响， 以人民群众吃、穿、用等领域为重点， 突出各类平台监管， 密切关注制售源头和重点流通环节，加大打击假冒伪劣产品力度。重点关注个人信息安全和预付式消费风险， 尤其是各种数字经济领域的垄断行为， 查办一批有重大震慑力的案件，让监管长出牙齿，让违法者付出代价。加强教育、医疗、药品等民生领域价格监管， 严肃查处虚假违法广告及违法营销行为，不断增强百姓获得感。
三是强化消费者权益保护。要推进落实经营者首问和赔偿先付制度， 探索实施多方线上调解。加强网上销售消费品召回，积极推进放心消费创建工作。加强消费投诉信息公示， 减少消费者和经营者之间的信息不对称，更好保障消费者的知情权、选择权，倒逼经营者诚信守法。积极开展投诉调解、消费教育引导、比较试验、体验式调查、公益诉讼、参与立法立标、参与监督检查、公开披露批评等工作， 健全消费纠纷多元化解体系。
（三）优化数字经济营商环境
一是处理好规范化与本地化的关系。各地的具体情况不同，发展各有侧重， 电子政务平台往往是立足于本地的资源、数据、需求搭建的，以所在地居民为服务对象，较少考虑到跨区域的联动，可能会为跨区域流动的人员和企业带来一定不便。自 2020 年 6 月六部委联合印发《国家电子政务标准体系建设指南》以来， 大部分标准已经出台或接近完成， 电子政务的规范化迈出坚实步伐。但标准统一与服务统一、政令统一、执行统一还有一段距离， 如何在标准统一的基础上实现各地公共服务平台在相同事项上的互通互认，是下一步需要大力加强的工作。
二是处理好开放与安全的关系。数据是数字政务的核心资源，具有容易复制、可以无限循环使用等特点。公共数据的开放是提升公共服务品质、创造社会价值的重要手段。一方面要把企业和公民需要的数据更多向社会公开，实现服务项目的数字化和云化。另一方面，也要加强网络安全建设， 对网络安全实施常态化的管控，建立层层把关的“零信任” 框架，建立健全网络安全防范机制。
三是处理好法律普适性与政策灵活性的关系。一方面要建立完整的平台经济治理的法律与政策体系， 加快制定能够覆盖所有数字经济领域的《数字经济法》，作为数字经济领域的基本法，为平台经济治理提供系统性的法律依据。另一方面要改善平台经济治理政策的协调性，短期尽量清晰机构分工、增强政策统筹， 长期可考虑建立综合性的平台经济治理机构。
三、能力维度：通过推动政府、企业、公民的数字能力带动数字经济快速发展
政府、企业、公民是经济活动的三个重要组成部分， 同样也是推动数字经济发展的三股最重要的力量。政府、企业、公民的数字能力强不强，直接关系数字经济的发展速度和发展质量。但当前我们在政务数字化方面还存在数据标准不统一、接口不联通、数据难共享等问题， 在企业数字化转型方面还存在“不愿转、不能转、不敢转、不会转”等问题，在公民数字素养方面还存在数字技能不足、数字鸿沟难平等问题，亟待解决。
（一）深化政务数字化发展
一是加强信息化建设统筹管理，形成标准化治理能力。一方面是推动流程标准化，通过流程再造统一各级政府及相关部门政务 APP、门户网站等服务平台的审批流程；另一方面是推动信息化基础设施标准化， 进一步树立信息化建设的系统性思维， 在存量系统优化及增量系统建设过程中统筹形成统一的底层技术架构与标准化接口， 提升信息化平台的规范统一水平与互联互通能力。
二是明确各部门数据职责，增强政府数据治理能力。一方面要完善体制机制， 充分发挥各级政府大数据局、数据管理中心职能，明确各部门的数据治理工作职责，形成教育、医疗、民政、公安等数据主体部门分散收集、按需利用，大数据局、数据管理中心等数据管理部门统筹管理的数据治理与使用格局。另一方面要加强数据治理基础设施建设，按照“坚持统一管理、按需分散部署”原则加快完善大数据中心建设，为政务数据的集中管理提供保障。
三是完善信息授权机制，提升政府信息化平台开放性。在政务信息化平台使用过程中，需形成规范高效的授权体系。在保证安全、合规的前提下，精简在数据提取、系统联通等环节的审批手续和审批层级，提升政府信息化平台的开放性。具体来看，可以由省级政府出台统一的信息授权指导原则，由大数据局牵头， 会同相关部门形成体系化数据授权与系统联通管理办法，并针对政府、市场主体与居民等不同主体进行分级授权管控，最大程度提升政府信息化平台的开放性与利用效能。
（二）推动企业数字化转型
一是发挥人才引领作用。人才是数字经济的核心驱动力。要破解企业的数字经济“人才荒”，加快构建阶梯式、多维度的数字人才服务体系。通过组织开展全国性的企业数字经济论坛、培训班、训练营等高端系列品牌活动，培育一批数字经济领军人才， 带动提升企业家的数字经济战略思维。积极搭建区域性数字经济人才公共服务平台， 破除人才流动的制度性障碍，构建形成数字经济人才梯队。
二是强化数据赋能效应。数据是数字经济的核心生产要素。要发挥好北京国际大数据交易所、上海数据交易中心以及贵阳大数据交易所等功能平台的纽带作用，探索建立全国性、区域性的民营企业数据运用公共服务体系，大力支持民营企业开展数据资源的整合分析、二次开发和开放共享。
三是完善金融服务体系。资本是数字经济发展的源泉。要聚焦人工智能、工业互联网、集成电路等数字产品制造业的高端环节与前沿领域，充分发挥国家科技成果转化基金以及各地的政策性产业引导基金， 构建面向民营实体经济的投资基金群。加大对民营制造业企业发展服务型制造、数字产品服务业等方面的投资力度，培育“民营实体经济 + 数字服务经济”全新增长点。
四是健全场景供需机制。场景是数字经济发展的催化剂。要健全全国性应用场景的供需对接机制，通过与国家部委、各地政府定期联合发布应用场景需求清单等方式，加快形成以政府投资项目促企业发展的数字经济产业发展模式。
（三）提升全民数字素养
数字技术与服务已经与人民群众日常生活深度融合，大到产业变革，小到快递、支付，诸多场景的叠加效应，对于公民的数字素养和技能提出了更高要求。
一是加强全民数字化教育赋能。一方面要推行数字素质教育进校园工作，将数字素质教育纳入到义务教育基础课程中，实现小、初、高各年级有效衔接，同时， 要鼓励高等院校、职业学校、行业协会、培训机构等根据场景需求， 厘清技能培训体系，细化专业技能培训课程，夯实数字素养和技能的常识基础和知识梯队。另一方面，要充分发挥社会资本及社区资源的延展性，着重关注老人、残疾人等群体的使用需求， 利用社区老年大学授课、社区人员上门讲解等形式，吸收广大志愿者与社工积极参与其中， 推动易懂、易操作的适老、适残数字应用课程上线， 为特殊人群融入数字社会提供必要支持。
二是加快场景应用适配落地。要突出“场景驱动”和“应用牵引”模式的作用， 线上端要在出行、就医、配餐、购物等高频服务场景， 强化对用户数据权益的认知与正当行使，利用数字化、智能化技术，提升线上线下应用融合的安全性和便捷性；线下端要发挥数字社会的创造性，梳理、收集人民在不同场景下的多维需求，加大技术与基础设施投资， 从政策上为新场景、新应用提供支持， 如逐步放开政府公共数据资源、提供共享实验室及适配场景等，推动数字产品、服务及解决方案持续创新并落地。（文︱杜庆昊 中共中央党校（国家行政学院）信息技术部处长、高级工程师）
