一、公共服务与治理行业发展的新机遇新挑战

坚持以人民为中心，不断提升公共服务与治理水平，一直以来是我国制度先进性的重要体现。进入数字中国建设新时期，进一步推动服务均等化、普惠化成为新的战略要求。“十四五”规划明确“到2025年基本公共服务均等化水平明显提高，到2035年基本公共服务实现均等化的部署要求”；党的二十大报告中强调“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性”；今年２月，中共中央、国务院印发《数字中国建设整体布局规划》，再次强调“提升数字化服务水平”“促进数字公共服务普惠化”。

从落地角度看，这是一个复杂的系统工程，涉及多层次的资源配置、要素关联和技术协同。无论从各行业“条”的视角，还是从各省市地方“块”的视角，都需加快构建数字化能力体系支撑。

（一）行业能力建设现状与挑战

行业信息化建设在我国起步较早，具备鲜明的行业特色和专业性。从上世纪90年代开始，行业信息化的代表是“两网一站四库十二金”工程，这类工程以各行业单证电子化、办公无纸化为抓手，通过核心数据集中共享、业务应用统建下发、电子单证联网核查等手段，在部委层面统一业务标准、规范业务操作、提升了工作效率，同时以数据分析防控风险，取得了较为显著的成效，数据“大集中”的优势得以初步体现。

“十二金”工程逐步收尾，如何通过数字化协同中央和地方关系，“全国一盘棋”持续推动业务深化改革，成为后续升级的挑战。部分起步早基础好的行业，通过引入云计算大数据技术，做大做强行业平台，驱动业务整体数字化转型，取得了显著的社会效益。

但同时，仍有不少行业，由于种种原因仅停留在业务指导的“弱管控”层面，在行业向地方覆盖延展的过程中，省市县乡村逐级下沉，具体执行中就越容易出现偏差，与“均等化、普惠化”的要求存在较大差距。

（二）行业能力发展趋势与机遇

随着国家和各行业“十四五”规划加快落地，我们看到行业正迈入能力加速建设机遇期，包括以下几类建设需求：

第一类，垂直行业治理深化类。在一些需要全国一盘棋深化治理能力，也具备“十二金”等建设基础的行业（如税务、海关等），下一步方向是充分利用数据集中优势，推动全国业务由数字化向智能化智慧化升级。

第二类，公共服务需求升级类。在公共服务属性突出的医疗保障、租房购房、交通出行、健康养老、居民用电等领域，行业平台的建设正由点到面全面提速。其建设特点是基于“云上”构建全民服务，以云和大数据技术保障服务稳定可用，通过互联网实现服务的全国覆盖，消除地域间信息化水平差异，“一站式”让公众享受到优质便捷的服务。

第三类，国家重大基础资源与社会保障类。在应急、水利、生态环境、疾控等关乎国家人民生命财产保障的领域，行业平台虽然起步较晚，但需求空间巨大，发展迅猛。这类行业平台，关乎国家安全和可持续发展，在当前国内外复杂的发展环境下尤显重要。

二、“行业大平台”建设目标和意义

（一）“行业大平台”的目标

行业大平台旨在构建从中央到地方贯通的、统一管理运营的数字基础设施，汇聚行业内的核心资源和要素，借助数字化手段为全国自然人和企业提供更广泛、更全面、更普惠、更均等的公共服务，并满足该领域安全监管要求，推动行业服务和治理能力的全面提升。

（二）“行业大平台”的建设意义

行业大平台建设在公共服务和治理领域各行业数字化转型中尤为关键，意义重大：

1.行业服务能力提升：行业大平台有利于拉平区域信息化建设不均衡，为全国提供普惠均等的公共服务，丰富服务内容、便捷服务方式、保障服务水平。

2.行业治理能力提升：服务内容越丰富、服务人群越多、服务频次越高，行业的规范治理和安全发展就越需要统筹。行业大平台有利于行业标准规范和治理要求的统一标准化在线化贯彻，有利于行业的长期健康发展。

3.宏观决策能力提升：面对中长期复杂多变的形势，各行业政策制定已不能仅仅依靠宏观数据支撑，更需要依靠行业大平台打通从宏观到中观到微观的数据采集链条，动态监测、综合研判，推动科学决策成为社会经济的稳定器。

4.相关产业发展促进：通过行业平台，在生产侧让各类公共服务“产品”的生产要素更顺畅流通，更高效配置；在需求侧对接消费群众，增强预判预测，减少资源错配浪费。

三、“行业大平台”建设内容和特点

“行业大平台”建设是一个复杂的系统工程，在规划阶段就需从多角度综合筹划，形成一个整体蓝图与实施路径。如从政策法规角度，梳理国家相关要求细化行业安全合规设计；从行业发展角度，制定符合行业中长期发展特点的业务数据标准规范；从多方协同角度，兼顾社会各方的利益与诉求，平衡好中央与地方、政府与企业、本行业与相关行业等主体关系；从技术支撑的角度，采用先进成熟自主可控的技术路线并具备一定的前瞻性；从成本收益角度，要兼容以往投资并规划好平台未来承载能力和可持续发展空间。

在具体建设中，我们认为一个“行业大平台”具备以下几方面的关键内容和特点，如图1所示：

（一）面向行业的大云与多云融合

云的建设形态与业务发展形态是紧密相关的。从国家层面来看，行业云既是一朵逻辑上的云，又是物理上多云的集合体，具有以下鲜明的特点：

一是行业云需承载全国性的服务与治理，具备高并发、高实时、强业务连续性保障的特点，对云平台的海量数据的存储、弹性伸缩计算、云原生扩展能力及整体运行稳定性、可用性提出了极高要求。

二是行业云需汇聚全行业数字化资源，在部署方面有较高的要求。一要具备国家级跨数据中心容灾能力；二要解决多数据中心统一云管理问题；三要进行各技术栈和数据的云上备份满足合规；四要具备容灾切换和应急演练保障。

三是行业云是行业应用技术架构管控的基础，需根据行业特性把关键业务标准沉淀到应用开发框架和开发规范中，全面提升行业应用规范、开发水平和效率，丰富开发者生态。

四是行业云要具备强大的联通性和延展性。与各子行业云、区域行业云构成一个多云“纵横协同”的新型关系：全国性的数据和业务会逐步往大云进行聚合，统一对外服务；大云的关键能力和数据往各子行业云、区域行业云回流，赋能个性化业务，支持行业发展。

（二）行业一体化聚合数据体系

数据不仅是行业的资源，也是国家的战略资源。对于行业来说，需要的不是对数据的简单搬运集中、以量取胜，而是需要对数据进行一体化聚合，把数据变成能力才能创造价值。有两个关键点：

一体化：针对行业内一个个关键业务领域，从地区和功能两方面进行一体化设计，整合该领域完整、闭环、鲜活的全国各级数据，形成一体化数据资源。在这个过程中，一方面要解决机制问题，明确数据责权；另一方面要解决技术问题，通过数据探查、数据实时安全同步等技术，保证数据鲜活可用。

聚合：就是从行业数据资源中进行特征提炼和关联，如从行业人员ID、服务对象ID、治理对象ID、行业资源ID，以及时间、空间、业务逻辑等不同维度，进行立体全息的关联聚合，从而寻找行业价值。

未来，行业的优质数据资源，在合规和安全的前提下还将逐步推动开放和流转，向公共数据资产进行转化。

（三）基于大模型的行业AI能力生成与应用

第一，在基础支撑层面，行业大平台应具备“智算”与“云化”相结合的能力，为行业广泛训练AI模型提供弹性智能算力服务；

第二，在模型训练层面，基于成熟大模型底座和平台聚合的数据资源和知识沉淀作为语料，逐步训练出行业通用大模型，并以“模型即服务”方式推动各领域专属模型创新，从整体上降低AI创新成本；

第三，在行业应用方面，强大的行业通用模型与丰富的领域专属模型，共同助力行业服务创新，让生产效率和服务体验同步提升。

（四）创新升级常态化的行业服务引擎

行业大平台旺盛的生命力，来自对全国性、全民性服务模式的创新。如医保自动报销结算、自然人个税申报服务等“国民性”应用，满足了从过去“流程场景需求”到今天“服务智能化需求”的本质提升，对于提升政府公信力和人民幸福感具有重要意义。同时，由于社会的不断发展，这类应用也应该具备创新升级常态化的能力。比如强调服务覆盖性，各类线上线下服务入口都可能扩展为公共服务端口；关注公平，围绕老年人、残疾人等特殊群体，不断调整服务内容和形式，降低使用门槛。

行业大平台为“国民性”应用创新提供了一种常态化升级的能力。应用创新的起点在于对行业各领域业务与数据的沉淀与数字资源供给的敏捷化；基于弹性伸缩的计算能力、稳定高效的数据处理能力、深度的行业智能模型，结合低代码开发技术和开发框架，通过构建“应用工厂”模式，聚合更多服务生态，快速完成应用开发、验证测试与上架，缩短研发时间，丰富服务品类。

（五）多元参与持续迭代升级的运营机制

好的平台三分在建设、七分靠运营。从资源协同的角度来说，中央和地方的政府资源与社会资源的延伸与融合，构成了行业资源关系与流通动态图。行业大平台的运营需要多方联合参与并不断完善。政府可以建立政策引导和监管机制，探索成立国资公司制运营主体，也需要鼓励行业社会主体参与商业合作和资源共享，共同推进行业大平台的发展。

从趋势上看，行业大平台的运营模式，未来可能更接近互联网平台化的运营模式。除满足传统以平台软硬件保障为目标的系统运营、以流程性管理类业务为核心的应用运营之外，更需着力发展以数字化服务为中心的产品运营、以服务治理对象为中心的用户运营和以数据为驱动的全链条业务分析决策运营。

（六）既满足泛在安全又承载国家安全

行业大平台在建设之初就要将安全能力作为根本。从泛在安全来看，需从网络安全、数据安全、应用安全、平台安全等多层次入手，采用综合的安全技术和策略，全面构建行业大平台整体安全体系。

从国家安全来看，更需着力突破以前普遍的短板和空白区。一是业务安全，“国民性”应用场景往往关乎人民生命财产的切身利益，一旦发生问题社会影响较大。平台需深入结合业务特点，利用AI业务风险识别等创新手段，筑牢事前事中事后的风险防控体系；二是数据安全，必须站在国家战略角度，加快制定行业数据分级分类标准和使用规范，采取如同态加密、联邦学习、区块链数字安全溯源等各类技术，确保各应用场景下的数据安全；三是技术安全，行业大平台应加大对国家自主可控技术的支持，在应用场景中不断锤炼优化，提升技术成熟度和可用性，满足国家安全发展长期要求。

四、“行业大平台”建设模式及案例研究

（一）自上而下逐层推进模式——医保信息平台建设

我国原有近400个医保统筹区，分散在人社、民政、卫健等不同部门。2018年国家医保局通过“国家医保信息平台”建设，形成了“标准全国统一、数据两级集中、平台分级部署、网络全面覆盖、项目建设规范、安全保障有力”的行业大平台格局。在医保跨省结算方面，打通直达县级的数据和业务，为全国跨省流动人口异地就医提供了极大的便利。2022年，跨省市直接结算门诊费用3243.6万人次，住院费用568.8万人次。

目前，国家医保信息平台已在31个省上线，有效覆盖约40万家定点医疗机构、40万家定点零售药店，为13.6亿参保人提供“一网通办”优质医保服务。

（二）国家大集中建设+互联网服务推进模式——自然人电子税务局平台建设

由于我国税种、税率的清晰对照存在着一定业务门槛，如何方便准确地纳税成为所有纳税人面临的问题。2020年国家税务总局建设了“自然人电子税务局系统”，基于全国集中的大规模分布式云平台，实现了对全国6000万企业、近8亿自然人集中在线税收服务。纳税人可在平台直接享受专项附加扣除申报、收入纳税明细查询等服务。每年汇算清缴期间可支持最高峰并发连接300多万个，同时在线超10万人。

（三）自下而上逐层聚合模式——健康云平台建设

在健康领域是从服务一线出发，自下而上探索全民医疗健康新范式。浙江省于2023年上线了浙江健康云，以“政府主导、市场运营、行业监管、社会参与”模式，建立了一个由省卫健委指导，省属国有企业建设，市场化运营的面向卫生健康领域的行业云，不但提供全省统一定价、按需计量的云服务，还通过云应用市场，提供丰富的数字场景应用服务，如“浙医互认”“浙里健康e生”“影像云”等。其中“影像云”将省内所有医疗机构的B超、CT、核磁、病理切片等医学影像资料统一存储，患者不论在省内哪个医院看病，在其他医院做过的既往检查资料都能够复用，大大避免了重复检查。

目前健康云+健康大脑的建设模式正在推广，北京、江苏等多地已提出了明确的健康云建设计划，未来有望全行业掀起建设热潮。

五、结语

今天，我们身处数字中国建设的新历史潮头，推动国家公共服务和治理的全面数字化转型升级，目标高远，利国利民，同时也任重道远，充满挑战，不仅需要从中央到地方政府创新的思维、改革的勇气和开放的心态，还要依靠企业的投入、技术的进步和人民的智慧。我们相信，随着这个过程的不断深化，行业大平台将发挥越来越重要的作用，越来越多的行业大平台将开始从顶层规划到实施部署，并在实践检验中持续迭代优化，将数字中国勾画的美好蓝图，一步步落地成真。