在抗击新冠疫情过程中，我国多地启动一级响应机制，进入战时状态，军队紧急出动，全民团结，投入疫情防控的阻击战。在公共卫生领域启动战时状态在我国尚属首次。在这一过程中，暴露出我国在应急管理方面存在的不少问题，比如法规不完善不健全、应急物资供应保障不及时、科技支撑保障乏力等。赛迪研究院材料工业研究所认为，应及时总结经验教训解决实际问题，这对提升我国应急应战管理能力至关重要。

一、疫情防控暴露出我国应急应战存在的三个问题

（一）应急应战法律体系不健全

一是各部门职能分配不合理。目前，我国应急管理部主管自然灾害和事故灾难事件、卫健委主管公共卫生事件、公安部主管社会安全事件，突发公共卫生事件未纳入应急管理部的统一调度。

二是紧急情况下行政部门临时权力扩张的法律依据薄弱。在此次疫情防控早期，政府采取交通管制、封闭聚集场所、封城等超常规措施引起舆论热议，受到“非法性”质疑。

三是缺乏专门的应急物资采购法。我国缺乏国家层面的紧急采购制度，在疫情防控中，财政部发文开辟采购“绿色通道”支撑防疫工作，但缺乏具体细则，在执行层面容易出现任意采购、无序采购等问题。四是缺乏细化、可依照实施的行动指南。新冠疫情初期发展迅猛，地方主管部门容易出现重点工作安排疏忽，政策一刀切、舆情管理失当、人民恐慌心理疏导不到位等现象。

（二）物资保障体系不完善

一是应急物资储备不足。疫情中，我国各地医疗防疫物资普遍短缺，甚至出现“一罩难求”、介别地方违法征用防疫口罩等事件。

二是产业链“木桶效应”阻碍了关键产能释放。疫情早期，包装材料企业停产或复产困难，且多数中小企业自动化生产程度低，生产线数量不足，导致配套的小规格包装材料短缺，并成为酒精等消杀用品应急保障普遍面临的问题。

三是物资管理配送系统建设落后。物资管理信息系统建设落后，导致储备生产企业信息不完善、应急需求信息不透明、仓储分类不健全，以及物资分配不合理、物流配送不及时等问题时有发生，从而拖累了疫情防控。

（三）科技支撑保障乏力

一是应急应战体系信息化水平低。新一代信息技术在应急应战体系中应用较少，未形成动态化分级分类的信息管理系统，导致信息沟通不畅，协调联动不足，资源整合困难。

二是关键医疗设备、医用防护装备核心零部件依赖进口。受疫情影响，国内医疗物资需求激增，口罩、防护服、消毒液、医疗器械等产能不足，包括比亚迪、上汽通用五菱在内的多家汽车厂商紧急转产。然而，部分关键设备的零部件依赖进口。比如，此次疫情急需的呼吸机，其核心部件主要来自德国和日本。

三是科技支撑力量较弱。病毒检测试剂质量存在“良莠不齐”问题。同时，我国自“非典”后已布局实施了传染病重大专项，但相关研究论文缺乏系统性研究，研究成果对疫情防控作用有限。

二、应急应战管理的国际经验

（一）立法先行，构建多层次、系统化的法律保障

德国构建了基本法、单行法及各州法律法规三个层次的法律保障。《德意志联邦共和国基本法》是德国的根本大法，构建了德国应急管理的基本框架，明确应急管理以州为主，实行属地管理，联邦政府负责统筹协调。依据该基本法，德国政府制定了一系列单行法，包括《公民保护法》、《公民保护新战略》、《交通保障法》、《铁路保障法》、《食品保障法》、《灾难救助法》和《能源预防法》等，详细规定了灾难状态下的各部门的职责、行动指南、关键物资保障、物流运输等。此外，德国各州也设立了多部法律法规，如《黑森州救护法》等，构建各州常规应急管理体系，确保灾难发生时能够快速响应。

美国构建了基本法规、专项法规、行动计划三个层次的法律保障。基本法规包括《国家安全法》、《国防生产法案》和《国家紧急状态法》等，从宏观上确定了紧急情况下各系统、部门的权力分配和任务安排，社会成员的权利和义务，关键物资的储备、调动和分配原则等。专项法规依据基本法规针对具体领域进一步细化明确，有《经济动员法》、《经济安全法》、《国家工业储备法》、《全国物资矿产政策研究与开发法》，以及《海运法》、《运输法》和《国防科学技术战略》等，对原材料储备、能源供给、紧急物资生产、物流保障系统、技术开发支持、人员调动等多个方面进行了系统、细致的立法规定。为了保障紧急情况下政策指令的贯彻落实，美国还出台了囊括不同层级和领域并极为详尽的行动计划，作为各主体处理事务的主要依据和指导文件，包括《国家紧急动员计划》、《交通运输动员计划》、《能源准备计划》和《战时经济动员计划》等。

日本自然灾害频发，尤其重视在预防和应对灾害方面的立法保障，构建了“母法”、专项法规、地方基本条例和计划三个层级的法律体系。截至2019年，日本共制定应急管理法律法规227部。《灾害对策基本法》是日本防灾的“母法”，明确规定了防灾理念与目的、组织体系、规划、预防、应急对策、紧急事态、灾后修复和财政金融措施等事项。专项法规针对地震、滑坡、传染病等不同灾种的防灾救灾进行了专门立法，有《大规模地震对策特别措施法》、《传染病防治法》、《河川法》、《海岸法》和《防沙法》等。此外，为保障灾难应对时中央和地方政府能够协调联动、快速响应，各地方政府均制定了《防灾对策基本条例》等地方性法规，并细化了具体计划，明确了各级政府部门、军队、社会团体、公民在紧急状态下的任务安排，根据实际情况及时修订完善。

（二）平战结合，保障关键物资产能、储备和物流

德国重视救灾物资的保障工作，发动政府和民间组织力量建立物资储备、需求评估、物流运输的应急物资保障体系。德国联邦政府和州政府每年拨付充足的灾难防治和救援专项资金，为消防站装备大型机械设备和物资充足的储备仓库，同时，军队卫生机构也可向地方卫生机构转让其储备物资使用权。德国健康促进会等民间机构长期支持健康计划并通过网络收集灾难信息，评估紧急物资需求，快速响应，组织救援。德国技术救援网络通过先进技术装备负责救灾物资的运送和供应。

美国以直接投资和给予贷款的方式维护关键物资和设备产能。在企业无力投资生产设备或投资生产设备风险较高时，政府可通过直接投资为私人企业购买特定资产和设备；为保证获得某些关键生产能力，国防部向军工企业提供贷款、贷款担保、产品采购或采购承诺等资金和政策倾斜。在紧急情况下，总统可以援引《国防生产法案》强制企业扩充产能，生产关键物资。此次疫情期间，特朗普总统动用《国防生产法案》，要求行政部门为6家制造呼吸机的公司提供材料供应帮助，要求通用汽车公司生产治疗新冠肺炎重症患者所需的呼吸机等。此外，美国政府和军方积极推动军民标准统一，以便在遇到突发事件时能最大程度地发挥工业生产潜力。1994年，国防部决定尽可能采用民用标准取代军用标准。

日本形成了独特的军工体系以保障物资供应。受“和平宪法”限制，日本国防工业发展非常依赖民用工业，逐渐形成了军民一体化发展模式。国防订单交由三菱重工、大金工业公司、东芝公司等民用生产企业，这些龙头企业周围又集聚了诸多不同级别的供应商，进一步细化分工，提供生产所需的零部件，整体上形成以市场经济机制运行的军工产业集群，保障产能的持续运转和企业的良性发展，在紧急状态下能够提供巨大的产能潜力。此外，日本构建了完备的物流管理体系，制订应急物资运输预案，规划陆、海、空路径，保障物资长距离运输通畅，日本在大小街道都设立了避难所，紧急情况下可作为救援物资发放点，解决救援物资“最后一公里”问题。

（三）科技应急，推动军民两用技术融合发展

德国重视计算机技术、卫星定位技术、遥感技术等在应急应战中的应用。德国建立了“突发事件预测及信息系统”，由公开系统和封闭系统两部分组成。公开系统集成大量数据库，发布灾难种类、潜在危险、预防指南等，帮助公众了解灾难情况、及时避险和呼叫救援；封闭系统旨在帮助政府和救援组织实现信息快速交互，掌握灾难实情、整合关键信息，支撑决策层进行灾难风险评估和资源管理。德国重视先进技术在救援行动和设备中的应用，救援设备精良，拥有快速响应的救援直升机，种类繁多、功能完备的救援车，功能配置齐全的救护车等。

美国致力于推进军用技术和民用技术的相互扩散和融合发展。美国防部成立了“技术转移办公室”，促进军民两用技术的双向转移，开放军用技术市场，吸纳民用技术。同时，通过基金补助，扶持关键技术的开发。自20世纪80年代开始，美国防部向产业界提供种子基金，用于开发新技术、培育新产业。

日本在推动军民两用技术融合发展的同时，积极引进国外技术，鼓励科研机构、企业开展国际技术合作，通过提高采购价格、提供财政补贴及政策优惠，支持对关键军工技术的引进。

三、对策建议

（一）建立健全应急应战法规体系

一是细化并明晰政府各部门、军队的职能配置及任务安排，将突发公共卫生事件纳入应急管理部工作范畴，加强应急应战管理联防联动，地方政府出台细化、可指导实施的行动指南并及时更新。

二是适当强化突发事件下政府临时权力，以法律形式明确并细化各级政府进行应急物资调配、应急管制等临时权力的授予和规制。

三是建立应急物资采购法，健全和细化保障关键物资生产和储备、关键设备供应、关键技术研发、物流运输、信息通信等的法律法规。

（二）构建强有力的物资供应保障体系

一是建立应急应战关键物资保障调度平台，统筹组织和监测关键物资的现有产能、潜在产能、生产状况、区域布局、需求动态等。

二是保障关键物资产业链、供应链畅通，对盈利性较差或投资风险大的产业环节予以资金、技术、政策扶持，支持龙头企业做大做强，推动产业技术革新、智能制造和智慧物流，保证整体产业链的持续竞争力和盈利能力。

三是构建军民融合生态系统，推动军民标准融合，强化军工和地方企业合作，加快发展军民融合产业集群。

四是建立健全关键物资储备体系，结合大数据、人工智能等现代信息技术，构建高效动态的物资储备管理系统，科学预测评估常态时和应急条件下物资需求，优化产能区域布局。

（三）加强关键技术的研发应用

一是充分运用现代科技赋能助力，强化5G、工业物联网、云平台、无人机、机器人等先进技术在应急应战预防、预警、决策、处置、协调和恢复等各环节的应用，提高应急应战处理的科学性和有效性，实现“科技应急，智慧应急”。

二是加强技术储备，前瞻布局基础性研究和薄弱环节技术攻关，加快系统集成创新，优化项目评判标准，推进技术成果转化。

三是加强军民科技协同创新，优化资源配置，联合军队、企业、高校、民间科研机构加快军民两用技术开发，促进军民技术成果相互转化和产业化。

四是加强国际科技创新合作，打造创新资源开放共享平台，提升全球创新资源整合能力，支持跨国公司创建国际技术研发中心，强化技术人员的国际交流学习。(本文作者：赛迪智库材料工业研究所 车超 王本力 肖劲松)