当前，云计算、大数据、人工智能、区块链、物联网、5G等新一代信息技术蓬勃发展，以数字化、网络化、智能化为特征的数字化转型浪潮席卷全球。而在2020年初新冠肺炎疫情的黑天鹅事件当中，数字化转型的重要性更加突显，新一代信息技术、数字化平台在支撑疫情防控指挥、促进复工复产等方面发挥了重要作用，有效抵御了疫情带来的重大冲击。但问题和短板也不容忽视，一些地方耗时耗力建设的智慧城市出现了“失灵”现象，政府公共卫生应急管理和治理能力面临极大挑战。展望未来，我们处在百年未有之大变局中，新冠肺炎疫情可能与人类长期相伴，全球供应链以及我国城市发展、产业布局面临深刻变革。在此背景下，以数字技术为核心的“新基建”正成为我国新一轮经济增长的主要动力。作为服务数字经济的新型基础设施，新基建与各地持续发力的智慧城市建设相辅相成，成为智慧城市迭代创新的重要基础。我们要紧抓新基建契机，积极稳妥地推动新型数字基础设施建设，系统思考智慧城市建设推进策略，更好地提升智慧城市发展能力，提高城市治理现代化水平。
01、新冠肺炎疫情暴露出智慧城市建设存在的短板和不足
（一）体制机制不健全，联动响应“跟不上”
一是应急联动协调机制不健全。很多城市在疫情初期缺乏全局整体的应对思路，缺乏跨业务跨地区跨部门的统筹协调和联动机制，导致决策对接不到位、联防联控难实现、应急指挥调度能力不强，对应急事件的处理是被动应对多于主动出击，出现了应急运输绿色通道中断、城市基础服务保障停摆、医疗和生活物资保障困难等问题。二是智慧城市平战转换机制不健全。多数城市尽管建立了智慧城市运行管理中心，但中枢作用没有充分发挥。如，城市运行管理中心汇聚的大量数据在关键时候作用发挥有限，很难对疫情防控提供决策支持。智慧城市日常指挥调度与疫情防控指挥缺乏有效衔接，城市日常管理和应急管理难以做到无缝对接和自由切换，线上线下指挥调度不顺畅，突发事件分级响应不及时。三是跨部门业务协同机制不健全。长期以来，我国传统行政管理以“条块结合”方式推动为主，部门利益、监管缺位等问题依然存在，政府部门间信息共享、资源整合和业务协同不够，管理服务分散化、割裂化现象比较突出，在新冠疫情等突发性重大公共安全事情面前，应急反应相对滞后。
（二）数据资源缺统筹，城市运行“看不全”
在智慧城市建设初期，很多信息系统是由各使用单位结合自身需求和痛点发起，具有各自而建、解决某类具体问题、功能单一等特点，虽然各部门都产生并积累了大量数据，但各类数据之间并未进行有效融合，无法实现有序汇集、深度共享、关联分析和高效利用，难以满足智慧城市高效协同运转需要和城市运行“全貌”展示需求。在疫情防控中，“信息孤岛”“数据烟囱”等老问题再一次暴露出来，制约了数据资源价值和活力的充分发挥。一方面，疫情数据收集不充分。有的部门或社区工作者仍通过手工方式收集统计数据，导致关键数据采集慢、归集难，数据质量不高，疫情防控存在盲点，部分人员未能进行轨迹分析，常常会遗漏密切接触者。另一方面，公共数据整合共享不够。由于数据标准不统一、共享机制不完善等原因，导致公安、民政、医疗、人社、通信、交通等部门数据共享难，出现了公共危机事件信息来源彼此独立、信息处理难以关联互动等问题，一些地方政府部门因无法精准掌握感染者信息而不能有效配置人力、资金、医疗物资等资源，影响了疫情防控和服务民众的效率和能力。三是政务数据和社会数据融合度不高。政务数据、城市运行数据、企业数据等数据的深度整合不足，如此次疫情中，虽然微信等App开通了疫情上报入口，但应用深度不够，且未开放数据接口，市级作为疫情防控的一线指挥部，并不能加工和使用这些数据。
（三）业务技术欠融合，为民服务“不到位”
一些城市智慧平台建设侧重先进技术的集成应用，对业务流程梳理不够，对行政职能整合、业务流程优化及组织机构调整等考虑不足，未能从百姓视角考虑如何提供方便、快捷的公共服务，用户粘性不够。如有些城市尽管建立了“智慧社区综合管理平台”，但由于基础信息自动实时采集、综合监管、配套服务等能力不强，在涉疫人员排查、数据分析、后续跟踪等方面作用有限，难以满足疫情精准防控需求。一些城市综合服务APP存在注册流程繁琐、场景应用单一、宣传推广不到位等问题，上线的服务事项缺乏统一规范，部分应用系统尚未实现与政务服务平台的有效对接，对疫情防控的支撑作用有限。
（四）项目管理轻运营，综合实效“不持续”
智慧城市不仅要重视项目建设，更要重视建成后的运营管理。在以往的智慧城市建设过程中，地方重建设、轻运营的现象普遍存在，缺乏持续后期有效的运营管理，导致智慧城市建设难以达到预期成效。一些部门在IT软件、IT集成和云服务上投入了大量资金，在业务规划、集成和运营方面却缺乏资金预算；一些地方缺乏本地智慧城市业务运营团队，用户、厂商、集成商和服务商之间紧密互补的合作关系尚未建立，业务系统上云、系统互联互通等方面很难满足政府需求，导致新冠疫情等突发公共卫生事件发生时，一些信息系统“失灵”、网上政务系统“崩溃”、用户体验不好等问题频繁出现。
02、新型智慧城市建设应把握九字诀
公共突发事件就像一把尺子，随时随地检验地方政府的治理能力和为民服务的效果，倒逼智慧城市迭代升级。新冠肺炎疫情发生后，我国智慧城市建设暴露出许多问题，其核心是现有建设思路、模式和成效与疫情期间多样化、复杂化的需求不相适应，本质是城市治理能力现代化水平不高。加快以5G、人工智能、工业互联网、数据中心为代表的新型基础设施建设进度，为推动智慧城市建设迭代升级提供了新契机。通过“新基建”将信息、数据、网络、算法与城市功能有机结合起来，重塑智慧城市建设逻辑，满足生产生活升级需求和技术场景赋能产业转型，推动智慧城市建设向更广范围、更深程度、更高水平发展。
新基建背景下，智慧城市若要有旺盛的生命力，需要树立全周期管理意识，从“用心铸魂、固本强体、构脑育智”等三个维度，内外发力、软硬兼施，将思想与行动有机统一起来，把执政理念与各部门的执行力有机结合，如图1所示。围绕“制安生、感联聚、数智用”九字诀体系化推进智慧城市建设，如图2所示。
图1 智慧城市体系架构概念图（来源：赛迪智库绘制）
图2 智慧城市九字诀的三维视图（来源：赛迪智库绘制）
（一）“制安生”是根本，用心铸魂
用心铸魂是智慧城市建设的根本，包括构建制（度）安（全）生（态）体系。重点是贯彻以人民为中心的执政理念，强化制度创新，破解制度壁垒和权力制约，提高制度供给能力，努力构建协同联动、资源共享的整合机制和发展环境。建立网络数据安全体系，防护内部应用系统及数据的安全，维护城市运行及市民生活的稳定；构建合作融通的应用生态体系，保障智慧城市健康可持续运行。
“制”：制度为先。实施纵横捭阖，突破体制机制藩篱。科技是提升城市治理能级的重要工具和手段，但更重要的是要通过技术运用撬动体制创新、赋能再造治理体系，这才是真正提升城市治理能力现代化水平的关键。要将智慧城市建设作为一把手工程，在制度创新上久久为功，解决好统筹协调、平战有序转换等问题。加强智慧城市建设的统筹谋划和整体布局，统筹推进项目建设、资金管理和资源配置，努力突破部门、行业、区域间的体制性障碍，构建纵横联动、分工有序、协调高效的联合推进机制。建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。系统设计城市数据资源体系的框架机制、标准规范、管理办法等，妥善处理宏观与微观、规划与执行、监督与整改、便捷与安全等各种关系。强化技术、服务标准化，推动数据格式、设备接口和数据资源兼容共享，促进新型基础设施的互通、融合，规范服务标准、类型、数量和质量。同时，要发挥重大工程的示范效应、带动效应，建立智慧城市重大工程的科学决策机制和智慧应用的效果评价机制。
“安”：安全为根。强化网络数据安全保障，筑牢安全防线。随着5G、云计算、人工智能等新基建在智慧城市中的深入应用，基础设施云化、业务系统上云已成趋势，数据集中化、透明化、网络化加大了数据安全和个人隐私泄露的风险。要强化底线思维，管理手段和技术手段双管齐下，筑牢智慧城市网络和数据安全防线。加快建立健全网络和数据安全相关法规制度，贯彻落实《网络安全法》，推动出台《数据安全法》、《个人信息保护法》等法律条文，完善数据产权保护、个人隐私保护、知识产权保护等方面制度建设，维护人民群众利益、社会稳定、国家安全。推广数据管理能力的国家标准，强化公共信息资源开发利用风险管理，加强公共信息资源采集、共享、使用的安全保障工作，将数据安全纳入政府绩效考核体系。引导信息技术企业加大基础设施、支撑平台、数据安全的自主创新力度，培育自主可控的新一代信息技术、产业和生态体系。支持地方和部门在智慧城市建设中，积极推进国产化软硬件产品替代，以应用促进产业和技术创新升级。
“生”：生态为核。构建应用生态，提高全民数字化能力。传统的智慧城市建设大多是自上而下，由政府主导、政府投资、政府运营，这在夯实基础阶段是需要的。但是，随着智慧城市建设需求日趋多样、功能设计更加复杂，更加需要理顺政府、企业、社会、居民等各类主体在智慧城市投资、建设、运营方面的关系。要摒弃运营主体各自为政的模式，围绕智慧城市前沿技术研发创新、整体性解决方案供给、多样化应用场景落地、标准规范制定、市场化运营等，加速构建政企研学用体系，发挥各自所长、生态共融，创新政府引导、多主体参与的新型智慧城市建设运营模式，减少智慧城市建设投入碎片化、运营无序化、标准多样化等问题。提高智慧城市建设的公众参与度，利用各类数字化渠道了解公众对智慧城市的理解和需求,通过众包模式、基层自治等方式发挥群体智慧，将“人民城市人民建”落到实处。打造一批数字化转型复合型人才队伍、智慧城市专业化运营团队，全面提升全民数字化能力和素养，为智慧城市建设提供源源不断的智力支撑。
（二）“感联聚”是基础，固本强体
固本强体是智慧城市建设的基石，包括构建感（知）联（接）聚（合）体系。重点是夯实城市的数据基础设施。5G、物联网、大数据、人工智能、云计算等技术的聚合式创新，使得要素和要素、技术和技术、设施和设施相互影响、相互作用、高度集成，基础设施具备了感知、连接、存储、计算等数字化能力，城市基础设施的功能和作用远远超越了工业时代相对独立的基础设施，支撑智慧城市运行的基础底座加速从物理、泛在、独立的传统基础设施向融合、智能、互联的新型数字基础设施演进。通过构建高速连接、智能感知、聚合服务于一体的智能化基础设施体系，为智慧城市建设运行提供高速泛在的网络传输、弹性配置的计算存储和实时精准的感知监测等基础支撑。
“感”：感知城市。感知体系是智慧城市的“神经末梢”，以遍布全域的城市感知网络为基础，利用5G、IOT、边缘计算等技术，多端采集政府业务数据、物联网监测数据、视频数据、社会数据、互联网数据、第三方数据等数据，整合视频、数据、位置、环境等多类型感知信息，提供集中管理、分散控制的感知终端管控服务，实时动态感知城市运行状态，精准控制和统一管理城市公共基础设施，实现智慧城市“视觉、听觉、嗅觉、触觉”的有机统一。
“联”：联接协同。支撑未来万物互联世界，需要大容量、高速率、稳定性好的网络通信技术作为支撑。积极推进5G建设应用，不仅提高了网络速度，也将终端全部纳入网络，通过构建互联的网络体系，提供更快的数据速度、更高的数据容量、更好的覆盖范围，更低的延迟或更快的响应时间，实现“万物皆可联”，为未来城市便捷生活、协同工作提供了更多可能性。
“聚”：聚合服务。按照集约化、系统化建设思路，积极推进云计算、大数据等新一代信息技术应用，统一部署机房、网络、政务云平台、数据中心等基础设施建设。通过建设物理分散、逻辑统一的智慧城市一体化数据中心体系，为城市治理提供统一高效、弹性配置、专业安全的计算存储等技术服务。通过建立城市云平台，统筹城市区域内的基础资源、信息资源、服务资源和产业资源，面向城市范围内的政府、企业和公众提供综合信息服务。
（三）“数智用”是重点，构脑育智
构脑育智是智慧城市建设的重点，包括构建数（据）智（脑）用（户）体系。重点是要把数据进行有效的管理，深化数据汇聚、数据融合和数据治理，释放数据价值；建设基于大数据能力平台的最强“城市智脑”，发挥软件定义、智能引领等作用，促进逻辑梳理、改进业务流程、优化功能设计、强化部门协同、赋能场景应用，构建以“城市智脑”为支撑的城市数字化治理体系，从而形成让城市治理便捷高效、治理更智慧。
“数”：数治赋能。释放要素红利，优化数据资源体系。人类社会发展每一次的重大突破，都伴随着人类对数据、信息和知识处理手段的创新发明，人类社会的各项经济活动都与数据、信息和知识的创造、传播和使用直接相关。数据已成为重要的生产要素，对于提高生产效率的倍增作用凸显。特别是《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》提出要加快培育数据要素市场，通过制定出台新一批数据共享责任清单、探索建立统一的数据标准规范、支持构建多领域数据开发利用场景，全面提升数据要素价值。通过发挥数据的基础资源和创新引擎作用，不断丰富完善城市数据资源体系，提升数据整合汇聚、开放共享、关联分析、开发利用和治理能力，解决数据流动的有序性、通畅性和有效供给问题，以数据流带动资金流、物流、商流、人才流等资源要素高效流动和优化配置，打通城市运转的任督二脉，让数据多跑路、老百姓少跑腿，赋能城市智慧运行。
“智”：智脑决策。打造“城市智脑”，提升城市数字治理能力。当前，城市系统更加复杂，城市要素动态流动更加频繁，城市人口群体差别性和多样性明显，对城市综合治理水平提出了新的挑战，迫切需要一个让城市会思考的好大脑，即一个能够统筹配置各类资源、支撑多维联动、辅助科学决策的智能中枢系统。“城市智脑”作为实现系统、平台、数据、业务交互融合的“总枢纽”“总集成”“总调度”，通过将城市各部门、各区县业务系统接入到中枢系统，并在此产生交互协同融通的“化学反应”，优化公共资源配置，实现全域统筹联动，有力支撑城市态势感知、运行监测、领导决策和应急指挥，推动智慧应用加速从单维突进向综合智能演进，驱动城市运行加速从单点突破、各自为政向全局优化、一体联动升级，创新基于“中枢系统-数字驾驶舱-应用场景”的城市全周期管理模式，提高城市科学化、精细化、智能化管理水平。
“用”：用户至上。深耕场景应用，提升为民服务效能、改善用户体验。智慧城市建的好不好，老百姓说了算。只有充分考虑了城市中丰富多样的用户需求，技术才有落地空间和应用价值。因此，要本着多用户多场景、千人千面的思路，立足市民生活、政府管理、企业运营等多用户的实际需求，丰富拓展智能技术应用场景，从场景解决方案中破解城市发展中遇到的堵点、难点问题，提供人本化、精细化、强感知的城市管理服务，改进治理过程，提升治理能力和水平，切实增强人们群众的获得感和幸福感。例如，2019年杭州“城市大脑”围绕解决城市交通堵、文旅服务慢、停车等待长、医疗支付烦等问题，建设了11大系统、48个应用场景，便捷泊车、舒心就医等基本实现“先离场后付费”“先看病后付费”；杭州主城区，通过视频AI计算，每两分钟就可以完成一次全区域扫描，95%的事件自动发现。
03、深入推进新型智慧城市建设的政策建议
（一）加强顶层设计，优化智慧城市建设四梁八柱
智慧城市建设是一项复杂、持续迭代的系统性工程，要从全局视角出发，利用系统论方法，进一步强化顶层设计，按照“制安生 感联聚 数智用”九字诀，统筹考虑制度、安全、生态、感知、联接、聚合、数治、智脑、用户等关键要素，注重软环境和硬基础兼施、管理和服务结合、技术创新和制度创新并举，加快智慧城市推进路径由强调单点单环节突破向城市功能协同运转、要素合理配置转变，工作重心由满足政府诉求与监管需求向全程全时为民服务转变。创新智慧城市“规划—建设—管理—运维”全周期管理方式，整合优化各类主体、各类业务、各类要素，形成虚实交互、功能协调、结构统一、资源共享的智慧城市有机运行模式。建立智慧城市顶层设计动态更新调整机制，提升应用系统应对技术趋势、发展环境、城市需求、市场格局等不确定性因素的更新、适配能力。
（二）分类精准施策，探索智慧城市特色发展路径
智慧城市建设既要有战略视野，也要有地方特色，更要注重以人为本。在以智慧城市“九字诀”为核心的顶层设计逻辑框架下，应因地制宜、因城施策、因时而变，分级分类制定智慧城市发展的目标、蓝图、重点和路径，确保新型智慧城市建设的效率和成效。统筹考虑城市功能定位、发展阶段、长远规划和现实需求，突出智慧城市建设与城市定位的吻合度、对经济发展的支撑度，对民生需求的满足度、对治理能力的保障度，从基础设施、产业发展、政务服务、民生服务、城市治理等领域选择需求大、示范好、带动强的智慧应用项目，有步骤、有重点地推进，以点带面、逐步深入拓展。统筹考虑城乡发展、区域协同，形成一批充满活力、富有特色的智慧城市群、智慧城市、智慧小镇、智慧乡村。
（三）强化要素保障，持续优化智慧城市发展环境
深入推进重要领域和关键环节改革，提升服务企业水平。放宽市场准入，实行包容审慎监管，探索适用于新业态新模式的“沙箱监管”措施。加大信贷优惠支持力度，发挥财政资金、基金引导作用，支持各类市场主体参与建设，激发市场活力。重点引进培育智慧城市规划建设、投资运营等方面的行业管理人才以及引领新基建技术研发、融合应用的复合型领军人才。加强对智慧城市重大新基建项目土地指标的保障。建立技术、资金、数据、人才、市场、渠道设施、中台等服务全要素自由流通机制，赋能跨界融合的智慧城市运营生态建设。
本文作者：
吴志刚
中国软件评测中心副主任兼赛迪智库信息化与软件研究所所长，全国审计信息化标准化技术委员会副主任委员，中国大数据产业生态联盟专家委员，曾担任国家电子政务标准化总体组秘书长、全国信息安全标准化技术委员会副秘书长。2017年2月至2019年2月，曾挂职贵州省大数据产业发展中心（贵州省信息中心），担任副主任。30多年来，致力于信息化标准、数据治理、电子政务、智慧城市、信息处理产品标准符合性检测技术、信息安全、电子数据交换、电子商务等相关理论研究与实践探索。
许 旭
信息化与软件产业研究所信息化发展研究室主任，理学博士。致力于信息化规划、发展战略和政策研究，擅长信息化规划、智慧城市建设方案研究。先后参与《国务院关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》、《国家信息化发展战略纲要》等重要文件起草，参与中央网信办、工信部重大课题研究20余项，参与《河北省信息化发展十三五规划》《新疆维吾尔自治区国民经济和社会发展信息化“十三五”规划》、《兰州新型智慧城市顶层设计规划》、《张江科学城智慧城市专项规划》、《枣庄智慧城市建设规划及顶层设计》等省市级项目30余项，参编《国务院关于深化制造业与互联网融合发展的指导意见》解读、《中国信息化与工业化深度融合发展水平评估》、《信息消费概论》、《信息经济概论》等著作。
