【 讯】2017年12月，美国FCC废除了奥巴马政府时代通过的“网络中立”法案。根据新的管制规定，宽带上网被重新划分为“信息服务”，而移动宽带上网则被归为为“私人移动服务”，这意味着电信运营商及互联网服务提供商有了更多的话语权。对于我国，当前ICT行业尤其是互联网行业仍处于高速发展阶段。得益于国家高层的统筹谋划、有关部门制定的具体措施以及基础电信运营商的积极建设，我国已建成全球最大规模宽带通信网络，并且随着网络提速降费的深入推进，我国宽带用户普及率持续提升，这为我国互联网行业的发展创造了世界上独一无二的优质土壤。

一方面，三大运营商作为国企承担了为全国人民提供电信普遍服务的巨大责任，从2G到4G，尤其是未来5G网络的建设，巨大的资金投入与日趋微薄的利润回报对三大运营商来说都是巨大的压力。另一方面，我国互联网行业发展格外引入注目，阿里、腾讯、百度等知名互联网企业早就在世界互联网行业中占据了举足轻重的地位，分析其原因，国内庞大的用户市场以及日趋完善的网络基础设施是我国互联网行业快速成长不可替代的重要元素。如何科学合理地制定我国“网络中立”的相关政策，真正打通电信业和互联网行业的利益壁垒——让互联网行业的利益能够反哺到通信行业中，而更高性能的网络基础设施将进一步提升互联网企业的市场竞争力和用户的消费体验，进而实现利益攸关方共赢，将对我国能否成为真正的网络强国具有非常重要的意义。

一、“网络中立”概念内涵及近年美国管制政策的变化

（一）“网络中立”概念的内涵

有关“网络中立”（Network Neutrality）理念的阐述，最早可追溯到1860年的《太平洋电报法案》（Pacific Telegraph Act of 1860），该法案认为“任何来自个人、公司、组织或被电报网络连接的任何固定节点的信息，都应该按照信息的接受规格公正地传播，除非政府给予其优先传播权”[①]。随着电信业和互联网业务的快速发展，从上世纪 90 年代后期开始利益攸关方对“网络中立”的争论愈演愈烈。当时因有线运营商借由互联网接入服务强制搭售内容服务，并对竞争对手采取屏蔽等手段，引发了美国学术界的广泛讨论。诸如美国哥伦比亚大学媒体法律学吴修铭教授、斯坦福大学法学院的马克·莱姆利和劳伦斯·莱斯格等专家都加入了这场讨论中。其中以2003 年吴修铭发表的论文《网络中立性、宽带歧视》（Network Neutrality，Broadband Discrimination）最为著名，该论文首次正式阐述“网络中立”理念，即互联网服务提供商（ISP）必须以高度统一的开放性，一视同仁地服务于所有内容、网站及平台等，禁止ISP为了商业利益对不同的内容人为设置传输数据优先级，从而最大化避免网络信息传输受到人为干扰。“网络中立”理念的提出，其价值核心在于促进网络有效地服务于所有客户群体，同时保证其享受服务、内容和应用的合法性、公平性与自由性。

（二）近年美国“网络中立”政策的变化

2005 年，FCC 发布纲要《互联网政策声明》（Internet Policy Statement），提出网络中立“四项原则”，站在消费者的角度规定了互联网的公平操作。

2009 年 7 月，康卡斯特（Comcast）起诉 FCC 裁决违反“网络中立”。这项控告促使 FCC加紧向公众推广“网络中立”立法理念，推动“网络中立”不仅仅只是停留在政策说明阶段，更是可以执行的具体法规。

2009 年10 月 “网络中立”立法提案得到FCC全票通过，“网络中立”立法程序启动。

2011 年 1 月， FCC内部通过《开放互联网指令》（Open Internet Order）。该指令赋予了 FCC 介入互联网服务提供商网络管理领域以及发起针对互联网服务提供商违约问题独立调查的权力。2011 年 9 月 23 日，该指令正式对外公布，于2011年11月正式生效。该指令公布后仅一周，美国电信运营商Verizon将 FCC 告上了法庭，要求判决指令无效。

2014年1月，华盛顿特区上诉法庭对《开放互联网指令》作出了否定判决，承认在目前的法律框架下 FCC没有权力要求运营商执行网络中立原则。

2014年5月，FCC推出修订后的网络中立规则，相比2011年版，本次出台的规则允许网络服务提供商向互联网企业收取一定费用，并未互联网企业提供不同网速的分级服务。

2014年11月，时任美国总统奥巴马要求 FCC 禁止ISP提供分级服务，并将宽带服务归类为公共事业范畴。2015 年 2 月26 日，FCC 投票通过奥巴马时代的《开放互联网指令》。宽带接入确定为需要进行严管的“电信服务”，接受更严格的管制。

2017 年 1 月 20 日，特朗普正式就任美国总统，联邦政府对于网络中立的态度出现了反转。4 月，FCC 发布推翻 2015 年网络中立法案的提议。12 月 14 日，FCC 以 3 比 2 的表决废除了2015年通过的网络中立规则。

美国“网络中立”政策重大事件梳理

2005 年 5 月

FCC 公布《互联网政策声明》（Internet Policy Statement），即“开放网络四原则”。

2008 年 8 月

FCC 以 3:2 票决结果，裁定康卡斯特限制 P2P 应用指控成立。

2009 年 7 月

康卡斯特起诉 FCC 裁决违反“网络中立”。

2009 年 9 月

FCC 对康卡斯特起诉回应，并对外公布了“开放网络六原则” 。

2009 年 10 月

“网络中立”立法提案得到FCC全票通过，“网络中立”立法程序启动。

2010 年 12 月

FCC 通过网络中立新规则。

2011 年 9 月

FCC正式将《网络中立条例》发布于联邦公报(Federal Register)，并定于 2011 年 11月（条例生效的必要程序）。

2011 年 9 月

运营商Verizon随后将《网络中立条例》与 FCC 一同告上法庭，要求判决《网络中立条例》无效。

2014 年 1 月

美国联邦上诉法院哥伦比亚特区巡回法庭判决，2011年9月公布的《网络中立条例》无效。

2014 年 5 月

FCC 对此前的网络中立规则进行修订，主要增加了允许ISP提供分级服务的条款。

2014 年 11 月

时任美国总统奥巴马要求 FCC 禁止ISP提供分级服务，并将宽带服务归类为公共事业范畴。

2015 年 2 月

FCC 推出新的网络中立规则，新规则根据奥巴马的建议修改。

2015 年 4 月

FCC 公布了新的网络中立法规（Net Neutrality Rules）《开放互联网指令》，被称为史上最严厉的网络中立新法。

2017 年 1 月

FCC 新主席阿吉特·帕伊提议缩减“网络中立透明规则”的规模。

2017 年 5 月

FCC 投票通过网络中立废除提案。

2017 年 11 月

FCC 主席公布废除“网络中立”的计划。

2017 年 12 月

FCC 以 3:2 的投票结果推翻网络中立规则。

（三）“网络中立”之争的焦点

一是互联网自由与互联网管制。“网络中立”支持派以倡导互联网平等、自由、开放精神为基本立场，反对互联网服务提供商的分级行为和按照宽带流量收取费用的做法，建议政府对互联网服务提供商和电信运营商违反言论自由权和平等原则的行为进行立法规制。反对派则认为，政府对“管的越少的政府就越是好政府”的立场不应该动摇，不需要制定针对ISP和电信运营商制定网络中立的相关政策。

二是利益之争。随着网络流量的爆炸式增长和网络传输速率需求的不断攀升，美国电信运营商以及ISP不断加大投入以提升增强网络性能和满足用户需要。但与此同时，其收入并没有相应增加，相反互联网企业，如谷歌、Facebook、亚马逊等，却以极低的成本利用“管道”获取了巨大经济利益，二者巨大的投入和收益差直接导致电信运营商以及ISP坚决反对“网络中立”。并且，“网络中立”原则的实行会降低电信运营商对网络基础设施建设的投入意愿，不利于持续创新和“数字鸿沟”的消除。

三是市场竞争与技术创新。反对派认为强推“网络中立”政策，会对网络基础设施升级和通信技术进步产生不利的消极后果。反对派同时指出，技术创新才是消除不公平对待的根本解决方法，并且FCC已经获得对可能发生侵犯消费者权益行为监管的授权。支持派则强调市场稳定和技术创新不能损害消费者和互联网企业的利益。

二、我国“网络中立”原则下三大问题不可忽视

尽管在我国的政策议程里几乎看不到类似的表述，但我国电信业以及互联网行业与全球同步甚至超前发展，“网络中立”同样是我国监管机构将无法回避的问题。早在2013年，我国曾发生过一次类似美国“网络中立”的电信业和互联网行业的竞争。移动互联网是按流量收费的，但不同应用占用的网络资源和消耗的流量并不成比例。网络视频占用网络资源很少，短时间内可发生大量的流量，按当时的资费，一小时形成几百元的花费是可能的。而另一类应用，不停地联网断网，可一天发生不了多少流量，最典型的是腾讯的微信，当时微信占用中国移动网络 60％的信令资源，但仅带来10％的流量，而运营商只对流量进行收费，没有向信令收费，这给电信运营商的网络带来了很大的压力。但最终在舆论压力下，三大运营商并未出台差异化政策和采取限制性措施，可认为是实行的“网络中立”政策。

（一）电信运营商大规模网络持续建设压力凸显

一是运营商价值进一步管道化，盈利能力下降。进入3G时代，机制灵活的互联网企业通过优质服务吸引了大量用户，逐步掌握了利益的分配权力，互联网的业务替代了运营商传统业务，电信运营商逐步变成流量的管道。而在“网络中立”原则下，互联网公司在运营商建设的网络基础设施上进行应用生态布局，让运营商自己向客户收流量费，从而将经营成本的相当一部分转嫁到给运营商，运营商价值管道化的趋势进一步加剧。并且，随着国家网络提速降费相关工作的深入推进，客观上对运营商的营收和盈利能力造成了一定影响。根据ITU发布的《Measure the Information Society Report 2016》(“衡量信息社会报告2016”)，我国各项电信资费水平已处于全球中低水平阵营，从侧面反映了我国电信运营商盈利能力下降的事实。二是近几年移动通信网络建设处于叠加期，资金需求量巨大。根据国外机构的研究数据，通常一张电信网络需要7-8年才能收回投入成本，国内运营商在3G网络商用后不到5年时间就开始建设4G网络，这意味着3G网络还未盈利4G网络已开始建设。从目前来看，国内4G正式商用不过4年时间，而国内5G网络建设也即将开始，并且5G需要上万亿投资，比4G还要多出40%。如此巨大的资金投入，使运营商建设和运营压力倍增。此外，一方面三大基础电信运营商均是国企，担负着国家网络基础设施建设和实现实现电信普遍服务的重任，但另一方面，基础电信运营商都是按照中国公司法注册设立的公司，而公司作为企业法人，其存在的基本价值在于对利润的追求，二者有一定的矛盾性。多种因素影响之下，基础电信运营商大规模网络持续建设的压力进一步凸显。

（二）国内互联网巨头已形成事实上资源垄断

国内互联网市场有众多潜在用户群体以及网络基础设施相对完善的独特优势，也为国内互联网企业快速发展提供了肥沃的土壤。目前国内已经有阿里巴巴、腾讯以及百度等“巨无霸”互联网企业。尤其以阿里巴巴和腾讯为代表，中国互联网正在被人为撕裂成两张网，分别属于腾讯和阿里巴巴。一方面，腾讯和阿里巴巴两大公司正在垄断用户互联网的“入口”和流量。根据中国联通2月刚刚发布的沃指数排行榜，活跃用户数排行榜排名前十的APP中腾讯系占6款（微信、QQ、腾讯视频、搜狗输入法、腾讯手机管家、QQ音乐）、阿里系占3款（支付宝、手机淘宝、UC浏览器）；而在月消耗流量排行榜中，前十名APP腾讯系和阿里系共占6款（快手、微信、哔哩哔哩动画、新浪微博、优酷、QQ音乐）。另外，根据iiMedia Research发布《2017年12月份中国APP活跃用户排行榜(TOP1000)》报告，前十名除了百度系的爱奇艺视频，其余9大APP均属于腾讯系（6款）和阿里系（3款），可见目前腾讯系与阿里系确实已占据了互联网尤其是移动互联网用户“入口”的绝对优势地位。另一方面，腾讯和阿里巴巴两大公司依靠自身财力广泛布局，一定程度上抑制了创新能力，互联网创业创新渐渐退化成财力比拼的“肉搏战”。根据网上资料整理，腾讯共投项目多达400多个，阿里+蚂蚁金服共投项目约250个，详情可见附件。而相同领域的互联网企业之间将不可避免地发生直接竞争，从最有名的滴滴和快的，到优酷与腾讯视频，再到目前战火愈演愈烈的摩拜和ofo之争，背后都离不开腾讯和阿里的站队支持，而最后竞争的核心往往会落到“烧钱”这一简单的竞争模式。并且，不管二者谁赢到最后，都是背后腾讯和阿里的胜利，这一无疑会进一步加剧互联网资源的集中和垄断，而不利于技术创新和市场竞争。

（三）国内互联网企业在网络基础设施建设中的参与度不足

互联网企业通过互联网向用户提供各种应用服务的基础网络设施是由基础电信运营商所提供的，其在不投资基础网络设施的前提下，获得了巨大的商业利益，而基础电信运营商却沦为“管道工”，这是一个建立在不公平利益分配上的商业模式。当然，我们国家目前由于制度和法律层面的限制，互联网企业进入或者参与网络基础设施的门槛较高，客观上影响了互联网企业参与网络基础设施建设的意愿。但要看到的是，目前国家已经在积极探索电信央企混改的道路，为互联网企业加入到国家网络基础设施建设中创造了机会。事实上，国外很多互联网企业即使没有电信业务运营牌照，但是在网络建设和技术创新等方面却投入了大量资源展开研究，体现了大型互联网企业对于“网络连接”的高度重视和创新自觉性。例如，微软在2008年开始投资研究电视白频谱（TV White Space），通过认知无线电等技术，建设超级WiFi，从而提高区域性宽带网络为更多用户提供服务的可能性，目前已在美国等多个国家和地区开展试点；谷歌早前推出了Project Loon项目，旨在通过架设在离地20公里的热气球，成为网络接入点，向覆盖区域提供互联网访问服务，2017年在波多黎各飓风Maria袭击后的通信网络重建中发挥了重要作用；2014年Facebook提出了一种使用高空无人机向地面发射网络信号的设想，旨在为运营商网络无法覆盖的偏远地区提供上网服务，目前已完成多次试飞试验。相反，国内互联网巨头将自身获取的巨大数字经济利益与国家网络基础设施的建设成果完全割裂，没有利用其强大的技术实力和雄厚的财力参与国内网络连接尚存问题的工作中，而实际上国家网络基础设施进一步完善后的最大利益获得者正是互联网企业。

三、对策建议

（一）支持基于“网络中立”的互联网“全球共治”

当前，以互联网为载体的网络空间已成为继海陆空天之后的“第五疆域”，全球化是互联网及网络空间的基本特征之一。互联网无边界、快速传播等特性，决定了互联网及网络空间的治理需要全球各方力量广泛参与和世界各国共同应对，建立一套科学完善的治理体系，实现全球共治。成立于2006年的联合国互联网治理论坛（IGF）是关于互联网治理问题的开放式论坛，标志着互联网全球治理的议题得到了国际认同。2016年是全球多利益相关方至少形式上共同参与互联网治理的标志时间点，互联网治理从此进入了一个全新的阶段，其特征是寻求互联网治理解决方案。全球共治下参与决策的主体不是单一的国家和地区，为了保障共同治理的高效性和协作性，平等开放是必须坚持的原则。而“网络中立”的主要内涵之一就是平等开放。“网络中立”的理念从最开始倡导网络接入、网络内容和网络应用的平等开放，逐渐外延至大ICT生态上下游，对平台、增值服务和接口等同样强调平等开放。当今的互联网是世界的互联网，不存在某一个孤立国家的互联网。如今，互联网的全球治理所涉及的平等自由、安全隐私、数据连通等问题都是现阶段必须面对并解决的重要议题。“网络中立”之争为互联网全球治理方案提供一个切入点，我国应支持基于“网络中立”的互联网“全球共治”，为全球共治下的互联网治理贡献中国智慧、先进理念以及路径选择。

（二）探索制定中国特色的“网络中立”管制政策

一是进一步完善与“网络中立”有关的法律法规。首先要在《中华人民共和国电信条例》（以下简称《条例》）中对“网络中立”的内涵和范畴作出相应的规定。目前《条例》中与“网络中立”相关的条款较少，主要体现在第三十七条“电信业务经营者应当及时为需要通过中继线接入其电信网的集团用户，提供平等、合理的接入服务。　　未经批准，电信业务经营者不得擅自中断接入服务。”在《条例》后续的修订中建议对“网络中立”的释义进行详细阐述。其次要加快《电信法》出台。制定《电信法》的根本目的是为了维护电信市场和互联网秩序，维护用户、电信运营企业以及互联网企业的权益，保障电信业和互联网行业持续健康发展。通过在《电信法》中加入“网络中立”的相关内容，对监管部门制定相关规定和采取具体措施将提供强有力的法律依据。二是探索科学合理的分级服务收费机制。在国内电信基础运营商利润下滑，而互联网企业却加速发展的今天，制定科学合理的分级收费机制会让互联网企业的巨大利润反哺到电信运营商的网络基础设施升级、改造和优化当中，反过来高性能的网络设施对电信运营商、互联网企业以及用户都将是利好。此外，制定分级服务收费机制时切忌“一刀切”和矫枉过正，对于已在市场上占领绝对领先地位的互联网巨头可以适当调高收费系数，而对于初创和创新型微小互联网企业，应当另行制定鼓励创业创新的有关规定，如果确定该公司的项目符合有关规定，应在提供高级别互联网接入服务的同时减免分级服务收费。最终实现“注重基础、利益公平、鼓励创新、避免垄断、竞争充分”的中国特色“网络中立”原则。

（三）引导互联网企业参与网络基础设施建设

一是以联通混改为契机，进一步研究互联网企业参与网络基础设施建设的路径。混改有助于产权多元化，有效增强电信企业综合竞争力。混改引入具有协同效应的互联网等战略投资者，改变“一股独大”“一企独大”，重构电信市场竞争格局。通过与新引入互联网等战略投资者在云计算、大数据、物联网、人工智能等领域开展战略合作，将电信企业在网络、客户、数据、营销服务及产业链影响力等方面的资源和优势与互联网企业投的资金优势、机制优势、业务优势相结合，将现代化的企业管理机制和市场化的经营机制不断融入电信企业中。此外，混改有助于跨界融合，推动产业融合发展，业务创新。二是鼓励互联网企业加大通信网络技术的研发投入，形成国企、民企协同共研共建共享共赢的网络基础设施建设新局面，进而实现国民资本的双赢。未来是物联网时代，网络通信和网络连接将逐步从人与人辐射至人与物、物与物的范畴，要在全国范围内实现全方位无缝覆盖并连接数百亿物体的超强网络，需要的不仅仅是传统意义上的蜂窝公众移动通信网络，而必将是涵盖多种通信技术并有机融合的泛在通信网络体系。引导互联网企业加入到未来通信网络技术的研究，不仅能够壮大我国通信技术研究的主体力量，确保我国在通信前沿技术的领先优势地位，更重要的是能够协同各方力量同步开展网络基础设施建设，进一步夯实我国从“网络大国”向“网络强国”演进过程中的网络基础。

[①] 董媛媛. 论美国“网络中立”及其立法价值［J］. 新闻大学，2011，2：57-64.